中國政府發(fā)展研究報告（第1輯）

前言

　?。ㄒ唬┰谡l(fā)展的大背景下關(guān)注和研究政府機構(gòu)改革與公務(wù)員規(guī)模問題　　作為一個研究政府管理的研究團隊，我們一直有一個愿望，就是通過自己獨立、系統(tǒng)和盡可能深入的研究工作，定期向社會提供一份基于學(xué)術(shù)探討，旨在為政府機構(gòu)改革和政府公務(wù)員規(guī)模、機構(gòu)編制等重大問題服務(wù)的背景性研究報告。　　那么，如何使一份以政府機構(gòu)改革、機構(gòu)編制等較為具體的課題為主要內(nèi)容的研究報告凸顯理論背景和政策研究意義呢？在我們看來，以政府發(fā)展理論為切入點，在當(dāng)代中國政府發(fā)展的大背景下，能夠比較好地在縱向上兼顧以行政體制改革為重要內(nèi)容的中國政治體制改革的連續(xù)性與階段性兩個方面，在橫向上兼顧理論研究與對策研究兩個方面，從而解決政治生活背景、研究工作的理論背景與某一特定年份重點研究對象的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一問題。道理很明顯，中國政府發(fā)展是中國政治發(fā)展的重要組成部分，而行政體制改革、政府機構(gòu)改革、政府機構(gòu)編制調(diào)整都是中國政府發(fā)展的重要組成部分?！　∥覀兯f的政府發(fā)展，實際上并不止于當(dāng)代中國的政府發(fā)展。從近30年的政府機構(gòu)改革，到2008年春天的“大部門體制改革”，都可以很明顯地看到其全球性背景。比如，在2008年2月，《嘹望》新聞周刊專門就“大部門體制的國際借鑒”問題向我們課題組約稿，顯然就是為了“借鑒”。

內(nèi)容概要

本報告的分析背景是中國政府發(fā)展?fàn)顩r，報告的年度分析重點是包括公務(wù)員規(guī)模和大部門體制改革在內(nèi)的行政體制改革問題。世紀(jì)之初，中國政府自身及其所處的發(fā)展環(huán)境都發(fā)生了重大變化。在推動建設(shè)服務(wù)型政府的框架下，報告就政府機構(gòu)和編制管理改革、公務(wù)員規(guī)模調(diào)整等行政改革問題提出了獨到的看法，以期能對相關(guān)問題的研究和決策有一定的參考價值。

作者簡介

朱光磊，1959年生，南開大學(xué)教務(wù)總長，周恩來政府管理學(xué)院政治學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師；全國高校政治學(xué)教學(xué)指導(dǎo)委員會副乇任委員，中國政治學(xué)會常務(wù)理事；主要從事政治學(xué)理論、中國政府與政治等的研究和教學(xué)工作。代表作還有《以權(quán)力制約權(quán)力》（四川人民出版社，1987年）、《政府過程的學(xué)說與方法及其在中國的適用問題》（《南開學(xué)報》1994年第4期，獲第二屆全國青年優(yōu)秀社科成果獎）、《當(dāng)代中國政府過程》（天津人民出版社，1997年、2002年，獲市社科優(yōu)秀成果一等獎）、《中國的貧富差距與政府控制》（上海三聯(lián)書店，2002年）、《中國政府與政治》（臺灣揚智文化事業(yè)股份公司，2003年）、《現(xiàn)代政府理論》（高等教育出版社，2006年）等。1993年起享受政府特殊津貼，1999年入選“跨世紀(jì)優(yōu)秀人才培養(yǎng)計劃”，2002年獲全國高校優(yōu)秀青年教師獎，2003年獲全國首屆高校百名“教學(xué)名師”獎，2005年主講課程“當(dāng)代中國政府與政治”列入國家級精品課。

書籍目錄

序言總論  政府發(fā)展理論與21世紀(jì)初中國政府發(fā)展的主要趨勢上篇 政府官員規(guī)模問題研究　關(guān)于中國政府官員規(guī)模若干問題的研究報告　關(guān)于中國政府官員規(guī)模影響因素的實證分析　事業(yè)單位改革與政府官員規(guī)?？刂茊栴}　關(guān)鍵在于功能結(jié)構(gòu)而非規(guī)模下篇 行政體制改革與大部門體制研究　關(guān)于探索實行大部門體制改革的思考與建議　官民比例、精兵簡政與政府機構(gòu)改革　中國政府的小型化：20世紀(jì)90年代的政府精簡　大部門體制的文化基礎(chǔ)與制度保障　關(guān)于中國副職設(shè)置問題的思考與改革建議　關(guān)于中國條塊體制調(diào)整的思考與建議　論大型城市在政府間關(guān)系中的政治平衡作用

章節(jié)摘錄

　　從哲學(xué)意義上講，世界上不存在任何絕對化的事物，也不可能存在絕對完善的政府，而只可能存在一個逐步走向完善的政府。因此，衡量政府是否發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)不可能是一成不變的。不同的時代背景、不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，衡量政府發(fā)展的具體指標(biāo)會有所區(qū)別和變化。由此看來，研究政府發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)問題，必須把政府放在一個特定的歷史發(fā)展階段中去考察，否則研究就失去了意義?！　￠L久以來，相當(dāng)一部分西方學(xué)者把政府發(fā)展看做是一個直線和單線過程，認(rèn)為政府發(fā)展就是從傳統(tǒng)社會條件下的政府模式向現(xiàn)代社會條件下的政府模式的過渡與轉(zhuǎn)變。他們大力鼓吹發(fā)展中國家目前所處的階段正是歐美國家歷史上經(jīng)歷過的，目前西方發(fā)達國家的政府發(fā)展模式就是第三世界國家未來發(fā)展的目標(biāo)?；诖?，很多西方學(xué)者把是否“全面西化”視為政府發(fā)展的唯一標(biāo)準(zhǔn)，即一國政府發(fā)展與否一切以西方國家為標(biāo)準(zhǔn)，凡是符合西方價值理念的就是發(fā)展的政府，凡是與西方價值理念相背離的就是倒退和落后的政府，從而忽視和否定了發(fā)展中國家基于自身國情獨立選擇政府發(fā)展模式的主動性。這種以西方標(biāo)準(zhǔn)衡量所有國家政府發(fā)展進程的說法顯然是不客觀的。那么，經(jīng)濟市場化背景下的現(xiàn)代政府，究竟應(yīng)該以什么指標(biāo)作為發(fā)展的衡量標(biāo)準(zhǔn)呢？歸納起來，我們把衡量現(xiàn)代政府是否發(fā)展的指標(biāo)系統(tǒng)界定為“2+n”模式?！　∷^“2”，是指“經(jīng)濟發(fā)展”和“利益實現(xiàn)”兩個指標(biāo)，這是衡量政府發(fā)展?fàn)顩r的基本標(biāo)準(zhǔn)，具有普遍性，當(dāng)然也適用于經(jīng)濟市場化背景下的現(xiàn)代政府?！皀”是衡量政府發(fā)展的具體標(biāo)準(zhǔn)，是與某一特定經(jīng)濟發(fā)展階段相對應(yīng)的指標(biāo)體系，具有特殊性和階段性，具體到本研究，特指經(jīng)濟市場化背景下衡量現(xiàn)代政府發(fā)展的一系列具體指標(biāo)?！　　?”與“n”是從兩個層次上提出的，前者是穩(wěn)定的、普遍的，居于主導(dǎo)地位的；后者則是經(jīng)常變動的，會隨著經(jīng)濟發(fā)展階段的變動而發(fā)生改變或增減?！　。?）衡量現(xiàn)代政府發(fā)展的基本標(biāo)準(zhǔn)?！　『饬楷F(xiàn)代政府是否發(fā)展的基本標(biāo)準(zhǔn)有兩個：一個是從經(jīng)濟角度提出的，即政府發(fā)展是否適應(yīng)經(jīng)濟形態(tài)發(fā)展的客觀需要；另一個是從利益角度提出的，即政府能否最大限度地實現(xiàn)和保障民眾的根本利益?！　〉谝?，是否適應(yīng)經(jīng)濟形態(tài)發(fā)展的客觀需要?！　〗?jīng)濟發(fā)展必然引起作為上層建筑的政府的相應(yīng)發(fā)展，同時，政府發(fā)展也無法脫離特定的經(jīng)濟發(fā)展階段和經(jīng)濟發(fā)展水平。衡量一個政府發(fā)展?fàn)顩r的首要指標(biāo)就是考察其是否可以最大限度地滿足經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展，從而也為社會進步提供盡可能多、盡可能完善的公共服務(wù)。如果把這一指標(biāo)放到市場經(jīng)濟背景中的話，可以得出這樣的結(jié)論，即衡量現(xiàn)代政府是否得到發(fā)展的首要指標(biāo)，就是現(xiàn)代政府能否適應(yīng)并促進市場經(jīng)濟形態(tài)的客觀發(fā)展，并為市場經(jīng)濟的正常運行提供一系列制度性的保障。當(dāng)然，由這一根本指標(biāo)可以衍生出一系列相關(guān)的具體指標(biāo)，如一個政府能否盡可能地促進科技進步，能否為經(jīng)濟運行提供穩(wěn)定的社會環(huán)境和公平、自由、開放的制度環(huán)境，能否通過有效的宏觀調(diào)控彌補市場發(fā)展的缺陷等?！　〉诙芊褡畲笙薅鹊貙崿F(xiàn)和保障各個社會群體的根本利益?！　≡谡Ｇ闆r下，政府無一例外地同時發(fā)揮著鞏同統(tǒng)治集團統(tǒng)治地位與協(xié)調(diào)各方利益的基本職能。在階級矛盾不可調(diào)和的奴隸社會、封建社會以及資本主義社會的初期階段，政府的基本職能就是建構(gòu)社會統(tǒng)治秩序，維護統(tǒng)治階級的利益，將統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級之問的矛盾與沖突控制在秩序所允許的范圍以內(nèi)。而當(dāng)人類社會步人市場經(jīng)濟時代之后，政府的基本統(tǒng)治職能和管理職能都會有變化，使政府面對的問題更加復(fù)雜。一方面，市場經(jīng)濟的發(fā)展需要最大限度地促進效率的提高；另一方面，由于效率優(yōu)先而引發(fā)的不同社會利益集團之間的利益關(guān)系協(xié)調(diào)問題更加凸顯出來。公平與效率原則的統(tǒng)一是市場經(jīng)濟良性運行的基本保障。政府除了要通過提高效率實現(xiàn)促進經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)而外，還要更加自覺地兼顧公平，更加巧妙地將兩者有機地結(jié)合起來，以最大限度地實現(xiàn)和保障社會各方面的根本利益。實行社會主義市場經(jīng)濟制度國家的政府更要努力做到“全體公民共享改革和發(fā)展的成果”。現(xiàn)在，許多國家政府提出“以人為本”的政府發(fā)展理念，嘗試將構(gòu)建“服務(wù)型政府”作為政府發(fā)展的主要目標(biāo)，其理論根源就在于此?！　。?）衡量現(xiàn)代政府發(fā)展的具體標(biāo)準(zhǔn)?！　〕松鲜鰞蓚€基本指標(biāo)之外，就國家的政治發(fā)展水平和經(jīng)濟發(fā)展水平而言，衡量現(xiàn)代政府發(fā)展?fàn)顩r還需要考量如下幾個具體指標(biāo)?！　〉谝?，社會的基本生存需要是否得到了滿足?！　≌绮靥m·羅素在《社會改造原理》一書中所表述的那樣：“整個社會的幸福取決于幾乎普遍地達到某種最低限度的要求，在這些事例中，國家有權(quán)堅持達到這種最低限度的要求?！雹龠@里所說的社會基本生存需要包括基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生維護、防治疫病等最基本的社會保障問題。可以說，政府存在的最低要求就是盡量滿足社會的基本生存需要?！　〉诙?，政府權(quán)威性與控制力是否得到了增強?！　≌臋?quán)威性與控制力是一個問題的兩個角度。政府權(quán)威性，是從公民的角度出發(fā)，探求公民對政府的態(tài)度問題，即政府能在多大程度上得到公民的支持和擁護。而政府控制力，則是從政府角度出發(fā)，探求政府對公民的影響能力和動員能力，具體表現(xiàn)為政府的法律制度和政令主張在通常的情況下能夠得到民眾的認(rèn)可和貫徹，生活在一國政府管轄之下的民眾情愿在政府的控制下，按照政府的意愿從事各種社會活動。　　市場經(jīng)濟的正常運行，客觀上需要一個政令通達、執(zhí)行通暢的系統(tǒng)環(huán)境。通常來講。凡是能夠得到大多數(shù)公民支持和擁護的政府，一定也具備足夠的控制能力，保障政府政令的貫徹與執(zhí)行。由此可見，政府的權(quán)威性與控制力的不斷增強是現(xiàn)代政府得以存續(xù)的前提條件?！　〉谌?，社會適應(yīng)能力是否得到了提高。　　所謂政府的適應(yīng)能力，是指政府對現(xiàn)代化過程中所產(chǎn)生的新問題和新挑戰(zhàn)能夠應(yīng)對自如的能力，或政府適應(yīng)國際國內(nèi)環(huán)境的能力。②市場經(jīng)濟的發(fā)展特點是千變?nèi)f化的，全球化背景下的國際國內(nèi)環(huán)境也是瞬息萬變的，因此，現(xiàn)代政府在發(fā)展的過程中，不可避免地會遇到各種各樣的突發(fā)問題和多重挑戰(zhàn)。面對這些問題和挑戰(zhàn)，政府必須具備良好的適應(yīng)能力和靈活、高效的應(yīng)急反應(yīng)機制。由此可見，一個政府在面對突發(fā)事件時，是靈活應(yīng)對、迅速反應(yīng)，還是僵化固執(zhí)、無所適從，是衡量現(xiàn)代政府發(fā)展水平的一個重要指標(biāo)。　　第四，社會回應(yīng)能力是否得到了增強。　　塞繆爾·E·亨廷頓指出：“公眾參與是影響政治發(fā)展的重要變量，公眾參與的程度和規(guī)模是衡量一個社會政治現(xiàn)代化的一個重要尺度?！雹?/pre>








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