2004中國財(cái)政發(fā)展報(bào)告

內(nèi)容概要

本報(bào)告集中關(guān)注的是中國的“三農(nóng)”政策問題，報(bào)告的第一部分分析了2003年中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，其余部分以維護(hù)和提升中國的公共利益為基點(diǎn)，圍繞中國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民政策領(lǐng)域，分別探討研內(nèi)容進(jìn)一步加發(fā)貫通，對(duì)主要觀點(diǎn)和政策建議進(jìn)行了凝練，本報(bào)告提出的許多政策觀點(diǎn)可供政府部門參考。

作者簡介

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心，是一個(gè)面向社會(huì)的財(cái)政、經(jīng)濟(jì)決策咨詢機(jī)構(gòu)，以上海財(cái)經(jīng)大學(xué)從事財(cái)政學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)的教授和專家為核心研究人員并聘請(qǐng)社會(huì)知名專家學(xué)者擔(dān)任兼職研究員，已同美國、英國、日本等國公共政策研究機(jī)構(gòu)建立了廣泛的聯(lián)系和交注，該中心主要承接國家和地方政府部門及主管部門的委托的綜合性和專題性研究課題，主要擅長領(lǐng)域有：宏觀財(cái)政政策，稅收理論與實(shí)務(wù)，資產(chǎn)管理與評(píng)估，公共政策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略等。    		  

書籍目錄

前言總報(bào)告第一編  中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析  1  中國宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行分析  2  中國財(cái)政收入分析  3  中國財(cái)政支出分析  4  中國國債分析  5  中國宏觀財(cái)政政策分析  6  中國財(cái)政計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型分析及其預(yù)測(cè)第二編  中國農(nóng)業(yè)政策研究  7  中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織政策研究  8  中國農(nóng)業(yè)土地政策研究  9  中國農(nóng)業(yè)科技政策研究  10  中國農(nóng)業(yè)流通政策研究  11  中國農(nóng)業(yè)金融政策研究  12  中國農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)政策研究第三編  中國農(nóng)村政策研究  13  中國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政策研究  14  中國農(nóng)村教育政策研究  15  中國農(nóng)村衛(wèi)生政策研究  16  中國農(nóng)村公共安全政策研究  17  中國農(nóng)村交通通信政策研究  18  中國農(nóng)村稅費(fèi)改革政策研究  19  中國農(nóng)村公共治理結(jié)構(gòu)研究第四編  中國農(nóng)民政策研究  20  中國農(nóng)民社會(huì)保障政策研究  21  中國農(nóng)民非農(nóng)民政策研究  22  中國農(nóng)民戶籍政策研究  23  中國農(nóng)民社團(tuán)政策研究  24  中國農(nóng)民收科增長政策研究參考文獻(xiàn)

章節(jié)摘錄

書摘    第一，優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。應(yīng)按照區(qū)域化布局的要求，整合現(xiàn)有資源，增強(qiáng)本地特色，逐步形成大規(guī)模、高效益的優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶。通過調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民與市場(chǎng)緊密相連。同時(shí)，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，改善農(nóng)業(yè)的投資環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)農(nóng)民增收致富。    第二，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是增加農(nóng)民收入的關(guān)鍵。應(yīng)努力把龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)，增強(qiáng)其輻射帶動(dòng)能力，形成群體優(yōu)勢(shì)。實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，其基本內(nèi)涵就是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，依靠科技進(jìn)步，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)行專業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營、社會(huì)化服務(wù)、企業(yè)化管理，逐步形成產(chǎn)、供、銷一條龍和貿(mào)、工、農(nóng)一體化的經(jīng)營方式，通過規(guī)模經(jīng)營使農(nóng)民增收致富。    第三，大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民離土離鄉(xiāng)務(wù)工，是新世紀(jì)新階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大趨勢(shì)，也是增加農(nóng)民收入的有效措施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅湖南省就有600萬農(nóng)村勞動(dòng)力在外務(wù)工經(jīng)商，年收入達(dá)400多億元。勞務(wù)經(jīng)濟(jì)已成為湖南經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。當(dāng)前，一方面要增強(qiáng)第二、三產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力，創(chuàng)造良好的務(wù)工環(huán)境；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)外出務(wù)工人員的培訓(xùn)、管理和服務(wù)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。    第四，繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村稅費(fèi)改革，進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。在加入WTO后，要想讓農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在新的形勢(shì)下取得發(fā)展，一條極為重要的政策措施就是不斷減少工業(yè)化和城市化對(duì)農(nóng)民的索取，盡量避免對(duì)農(nóng)民收益的侵蝕。從費(fèi)改稅三年的實(shí)踐來看，農(nóng)村稅費(fèi)改革可使農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)30％左右，個(gè)別地區(qū)農(nóng)民實(shí)際減負(fù)率超過40％。因此有必要繼續(xù)全面地展開此項(xiàng)工作，以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。為了鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果，從源頭亡減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，今后兩年要著重抓好三項(xiàng)工作：一是增加中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，為稅費(fèi)改革推廣工作提供資金保障。二是積極解決鄉(xiāng)村九年制義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問題，讓農(nóng)民也能享受到與城市居民同樣的待遇。目前，在全國大多數(shù)縣及鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出中，中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)支出占到50％以上，在基層財(cái)力不足的情況下，向農(nóng)民攤派就成為無奈選擇。如果這項(xiàng)經(jīng)費(fèi)上級(jí)不解決，即使推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，地方政府也會(huì)變換手法向農(nóng)民收取。三是有步驟地取消農(nóng)業(yè)稅，給農(nóng)民以休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)。我國人多地少，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本上升的壓力本來就大，向農(nóng)業(yè)征稅無形中又加大了這種壓力。    第五，繼續(xù)實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式的改革。2003年開始的對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼試點(diǎn)工作取得了一定成效。這方面的改革還需要在今后幾年內(nèi)逐步加強(qiáng)。    第六，完善農(nóng)村服務(wù)體系。發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織是解決農(nóng)民增收問題、完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化利益機(jī)制的有效途徑。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從某種意義上說就是規(guī)模經(jīng)濟(jì)和效益經(jīng)濟(jì)，僅靠農(nóng)民的個(gè)體力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)后，風(fēng)險(xiǎn)加大，組建為農(nóng)民服務(wù)的市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)體系，通過合作社把農(nóng)民和龍頭企業(yè)連接在一起，有利于解決農(nóng)民增產(chǎn)增收和農(nóng)業(yè)發(fā)展機(jī)制問題，增強(qiáng)農(nóng)民抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。    有了這一回歸模型方程，就可以對(duì)今后10年我國國債發(fā)行規(guī)模進(jìn)行估算。但預(yù)測(cè)之前，先作一些推算和假設(shè)。它們包括：設(shè)浮動(dòng)利率債券在今后的基準(zhǔn)利率按最近一次降息前后銀行1年期儲(chǔ)蓄存款利率的平均值2．11％為準(zhǔn)，今后年度國民生產(chǎn)總值在2003年的基礎(chǔ)上每年增加7％，今后年度財(cái)政收入在2003年的基礎(chǔ)上每年增加12％，今后年度財(cái)政支出在2003年的基礎(chǔ)上每年增加13．5％，今后每年舉債數(shù)額中的30％為3年期零息債券，35％為5年期的附息債券，20％為10年期的附息債券，15％為20年期的附息債券，今后發(fā)行3年期債券的利率為2．6％，5年期債券的利率為2．8％，lo年期債券的利率為3．2％，20年期債券的利率為3．8％。這些假設(shè)與我國近年來這些方面的情況基本相當(dāng)。    根據(jù)以上假設(shè)情況和估算的未償付國債數(shù)據(jù)，我們利用多因素模型預(yù)測(cè)的國債依存度在2008年將為38．27％，在2013年將為47．28％，而國債負(fù)擔(dān)率在2008年和2013年將分別為41．09％和72．02％。從預(yù)測(cè)結(jié)果中可以看到，在這種發(fā)行模式下，國債規(guī)模將會(huì)急劇膨脹。10年之后，國債依存度接近50％，大大超過20％的安全線；國債負(fù)擔(dān)率高于70％，亦遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過西方國家40％到50％的一般水平。    (2)國債規(guī)模單因素預(yù)測(cè)    在上面的多因素模型中，主要是考慮與國債發(fā)行額相關(guān)的其他因素。這里，我們換一個(gè)角度，僅按國債發(fā)行額本身的增長速度來預(yù)測(cè)，其中，一種模式是按近階段國債發(fā)行額增長率預(yù)測(cè)，另一種模式是按國債凈收入的增長率預(yù)測(cè)。    先從國債發(fā)行額增長角度分析。若不計(jì)2003年數(shù)據(jù)，我國國債發(fā)行額增長率近10年平均為35．28％，但近5年為20．06％。為此，選擇20％為預(yù)測(cè)的年增長率，即假定今后每年的國債發(fā)行數(shù)量都在上年發(fā)行額的基礎(chǔ)上增加20％。另外，對(duì)我國今后年度國民生產(chǎn)總值和財(cái)政支出的推算，以及今后舉債的期限結(jié)構(gòu)和利率結(jié)構(gòu)，均按照多因素模型的假定。根據(jù)這些假設(shè)，我們計(jì)算了按20％的發(fā)行額增長率舉借國債在今后10年的結(jié)果，國債依存度在2008年將為35．70％，在2013年將為47．16％，而國債負(fù)擔(dān)率在2008年和2013年將分別為39．77％和71．49％。可見，到10年以后的2013年，國債依存度還是會(huì)遠(yuǎn)高于警戒線；同時(shí)，國債負(fù)擔(dān)率也將高于許多西方國家現(xiàn)行的水平。    (3)再從國債凈收入角度分析    發(fā)行國債是為了滿足其收不抵支的需要，如果實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策，政府支出的增長就更加需要國債的支持，因此，政府舉借債務(wù)往往要求有凈債務(wù)收入。鑒于這種情況，我們作另外一種舉債模式的預(yù)測(cè)。根據(jù)財(cái)政部關(guān)于2002年政府預(yù)算執(zhí)行情況及2003年預(yù)算草案的報(bào)告，2002年和2003年財(cái)政支出的平均增長率約為12％。在我國現(xiàn)階段，財(cái)政支出的需要還不能完全靠財(cái)政收入來解決，一部分要靠國債的支持。為此，我們假定，今后年度我國國債發(fā)行的凈債務(wù)收入增長率亦為12％。此外，關(guān)于國民生產(chǎn)總值和財(cái)政支出在今后的變化、未來國債的期限結(jié)構(gòu)和利率結(jié)構(gòu)等，仍與前面作同樣的設(shè)定。按照這一假設(shè)，我們同樣計(jì)算了舉借國債在今后10年的結(jié)果，國債依存度在2008年將為28．09％，在2013年將為25．72％，而國債負(fù)擔(dān)率在2008年和2013年將分別為32．88％和45．11％。從這兩個(gè)指標(biāo)看，國債依存度雖然仍高于警戒線，但高出的幅度已經(jīng)有限；國債負(fù)擔(dān)率雖然也在加重，但與前述兩個(gè)模式比較已經(jīng)大大減緩，而且許多西方國家目前也處于這種水平。    在以上假設(shè)的三種國債發(fā)行模式中，如果要擇其一，我們主張第三種，理由是：從債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)看，若采用第一種模式和第二種模式，10年之后，政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)將非常重，國債依存度和國債負(fù)擔(dān)率指標(biāo)都非常高。而采用第三種模式，這兩個(gè)指標(biāo)都相對(duì)要低，政府的債務(wù)負(fù)荷將會(huì)輕一些。最后還要指出一點(diǎn)，在第三種模式中，國債負(fù)擔(dān)率指標(biāo)實(shí)際上一直呈上升趨勢(shì)。顯然，10年之后如果仍然按這一模式舉借國債，國債負(fù)擔(dān)率還將更重。而要解決這一問題，出路在于如何提高國民生產(chǎn)總值的增長速度。其實(shí)，實(shí)行積極財(cái)政政策，從而要求國債發(fā)行增加，目的正是為了保持國民生產(chǎn)總值有一定速度的增長。如果國債規(guī)模擴(kuò)張而沒有帶來國民生產(chǎn)總值的增長，國債風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)越來越大。    根據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田條例》的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地總面積的80％以上。基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進(jìn)行劃區(qū)定界，由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實(shí)施。    按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定對(duì)基本農(nóng)田采取以下保護(hù)措施：    第一，凡是已經(jīng)劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，任何單位和個(gè)人都不得擅自改變或者占用。如果國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，需要占用該區(qū)內(nèi)土地的，必須依法履行審批程序和審批權(quán)限，向縣級(jí)以上人民政府土地管理部門提出申請(qǐng)，經(jīng)同級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門簽署意見后，報(bào)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。    第二，設(shè)立開發(fā)區(qū)，不得占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地，如因特殊情況確需占用的，申報(bào)設(shè)立開發(fā)區(qū)時(shí)，必須附縣級(jí)以上人民政府土地管理部門和農(nóng)業(yè)行政主管部門的意見。    第三，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地的，除依法繳納稅費(fèi)外，并按照“占多少，墾多少”的原則，由用地單位或者個(gè)人負(fù)責(zé)開墾。如果開墾的耕地不符合要求，必須按規(guī)定繳納或者補(bǔ)足占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)耕地造地費(fèi)。    第四，非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地，已辦理審批手續(xù)的，1年以內(nèi)可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種者繼續(xù)耕種或者由建設(shè)單位耕種；1年以上未動(dòng)工興建而閑置未用的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納閑置費(fèi)。未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)2年未使用的，應(yīng)收回用地單位的使用權(quán)，注銷土地使用證。       第五，禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒廢基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地。個(gè)人承包耕地棄耕拋荒的，收回承包經(jīng)營權(quán)。在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止建窯、建房、建墳或者擅自挖土、堆放固體廢棄物。禁止將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地轉(zhuǎn)為非耕地。    (3)現(xiàn)行耕地資源法律法規(guī)和有關(guān)政策的缺陷    我國現(xiàn)階段關(guān)于保護(hù)耕地資源法律法規(guī)和有關(guān)政策已經(jīng)非常詳細(xì)和全面，但還缺乏一些必要的農(nóng)田保護(hù)區(qū)的技術(shù)規(guī)程和配套法規(guī)，而且在保護(hù)規(guī)定的基礎(chǔ)上又增加了“國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目選址確實(shí)無法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，需要占用該區(qū)內(nèi)土地的”，“如因特殊情況確需占用的”，以及“非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地”等例外規(guī)定，卻沒有對(duì)這些例外的內(nèi)容作出具體的內(nèi)容說明和范圍限制，所以為變相占用耕地資源等行為留下了可鉆的很大空子。    更為重要的是，這些保護(hù)耕地資源的法律、法規(guī)和政策的約束力不夠。這既與我國的法制還不健全、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重有關(guān)，同時(shí)也與這些法律、法規(guī)和政策的處罰力度不夠有關(guān)。雖然也有刑事處罰，但基本上以罰款和行政處罰為主，而且罰款額度較輕，不足以達(dá)到震懾作用；承擔(dān)處罰的責(zé)任主體不夠明確，往往是由行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)，而不是落實(shí)到個(gè)人，最后不是不了了之，就是讓真正的責(zé)任人逃避過關(guān)，以致違法行為得不到應(yīng)有的懲罰。    ……

媒體關(guān)注與評(píng)論

前言上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心負(fù)責(zé)的第六本《中國財(cái)政發(fā)展報(bào)告》已經(jīng)面世了。這個(gè)由上海財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委書記兼校長談敏教授直接倡議和大力推動(dòng)的年度系列財(cái)政發(fā)展報(bào)告，已經(jīng)在國內(nèi)產(chǎn)生了較大的影響。他在《2003中國財(cái)政發(fā)展報(bào)告》的序言中曾經(jīng)指出，中國財(cái)政發(fā)展報(bào)告“既有連續(xù)性，又有特色”。其連續(xù)性體現(xiàn)在每年的財(cái)政發(fā)展報(bào)告都對(duì)上年度中國財(cái)政運(yùn)行狀況進(jìn)行詳細(xì)分析和對(duì)未來狀況進(jìn)行預(yù)測(cè)，其特色在于選擇中國財(cái)政和公共政策的某一重大問題展開深人研究。今年的財(cái)政發(fā)展報(bào)告仍然保持了以往年度的財(cái)政發(fā)展報(bào)告的連續(xù)性，并具有新的特點(diǎn)。    《2004中國財(cái)政發(fā)展報(bào)告》集中關(guān)注的是“三農(nóng)”政策問題。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題不僅是當(dāng)期及今后相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)中國共產(chǎn)黨全黨工作的“重中之重”，也是中國政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策密切關(guān)注的重點(diǎn)。近年來，隨著黨和國家高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，以及學(xué)術(shù)界和社會(huì)民間力量的加入，“三農(nóng)”問題受到了前所未有的密切關(guān)注。顯然，本報(bào)告所選擇的這個(gè)主題，具有鮮明的時(shí)代特色和重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。    報(bào)告對(duì)“三農(nóng)”問題的研究在指導(dǎo)思想上堅(jiān)持以維護(hù)和提升中國公共利益為基點(diǎn)，并非“就農(nóng)論農(nóng)”。在研究框架和內(nèi)容的設(shè)計(jì)上，依照農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)村政策和農(nóng)民政策分別討論了農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)建設(shè)問題、農(nóng)村的公共產(chǎn)品提供問題和農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)問題。在此基礎(chǔ)上，總報(bào)告對(duì)研究內(nèi)容進(jìn)一步加以貫通，對(duì)主要觀點(diǎn)和政策建議進(jìn)行了凝練。    該報(bào)告是我校相關(guān)學(xué)科研究力量通力合作的成果。它匯集了財(cái)政、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理和數(shù)量經(jīng)濟(jì)等多學(xué)科的研究人員。由于時(shí)間、資料、水平等方面的限制，報(bào)告難免有不當(dāng)之處，敬請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)部門、學(xué)界同仁和社會(huì)各方有識(shí)之士不吝指正。                                                                      課題組                                                                     2004年4月

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