大國策

前言

　　《大國策》叢書，旨在為處于轉(zhuǎn)型時期的中國讀者提供一份思想的盛宴，為治國理政者提供一份決策參考。叢書共四十多冊，薈萃學(xué)者五六百人，其主題集中于大國之路和強國之鑒。我曾經(jīng)主編《大國》學(xué)術(shù)叢刊，對于現(xiàn)代國家的法政建設(shè)有自己辦刊的思考，今受囑談點感想，權(quán)且作為導(dǎo)言?！　≈袊鴼v來就是一個大國，這沒有什么可爭議的，上下五千年，縱橫八千里，無論從歷史還是從現(xiàn)實來看，我們的自然稟賦、人口規(guī)模、社會結(jié)構(gòu)，乃至意識形態(tài)、人文風(fēng)情，等等，都注定了我國是一個大國。但是，大國不等于強國，更不等于優(yōu)良的法治之國。對于現(xiàn)代中國人來說，如何從內(nèi)政上厘清一個大國與強國之間的本質(zhì)性不同，在外交上構(gòu)建一種國與國之間的責(zé)任關(guān)系，需要我們有一雙“法眼”?！　∥覀兯幍臅r代已經(jīng)不同于古代，古代王朝政治的國家治理經(jīng)驗，例如被某些學(xué)者所褒揚的“德治”、“峻法”，以及“朝貢體系”，等等，在當(dāng)今世界，已經(jīng)失去了原初的功能和效用，現(xiàn)代社會迫使我們建設(shè)一個新型的國家，即法治國。一個社會猶如一個活的生命體，法治是其中的骨骼和精髓，其他的所謂國之“大”者，不過是一堆肉泥而已。

內(nèi)容概要

中國的崛起是在失去世界政治、經(jīng)濟(jì)、文明控制權(quán)150年之后的再度崛起。在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重創(chuàng)下，世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化、戰(zhàn)略格局面臨新一輪洗牌。在千年一遇的機(jī)遇面前，中華民族、中國國民、中國政府應(yīng)以怎樣的大戰(zhàn)略、大視野、大謀略、大胸懷應(yīng)對新的世界秩序、迎接新的挑戰(zhàn)？    中國擁有世界上最龐大的智庫機(jī)構(gòu)，如中國社會科學(xué)院、中國科學(xué)院、國家發(fā)改委、中央黨校、中央文獻(xiàn)研究室、中央黨史研究室、各高等院校、研究院所等，這些機(jī)構(gòu)作為政府“外腦”，為中國最高決策層分析全球走勢，為中國策，為國是謀。    《大國策》叢書集結(jié)當(dāng)代中國頂級“謀士”和“智囊”，把中國的發(fā)展納入國際視野和歷史視野進(jìn)行考察，立足中國崛起道路上的大戰(zhàn)略、大課題，對崛起進(jìn)程中的中國經(jīng)濟(jì)、政治、民主、軟實力、民生、環(huán)境、能源、人口、國家安全等領(lǐng)域所涉及的戰(zhàn)略問題發(fā)表國策諍言，直陳大國崛起進(jìn)程中的危機(jī)和挑戰(zhàn)，試圖超越西方設(shè)定的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，跨越西方現(xiàn)代化“陷阱”，提出中國崛起的大對策、大方略。

書籍目錄

法治成就大國——《大國策》系列叢書導(dǎo)言地方政府的“兩難”角色　市場化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為邏輯　財政分權(quán)對地方政府的誘導(dǎo)　中國應(yīng)允許地方政府舉債嗎　地方治理在中國的適用性及其限度社區(qū)組織不該“行政化”　縣鄉(xiāng)改革的歷史審視　我國政府城市治理結(jié)構(gòu)與制度創(chuàng)新　社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對策分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)存廢之爭　政權(quán)下鄉(xiāng)：現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)土社會的整合　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革再思考　“自委會+公共服務(wù)公司”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制改革的新模式　關(guān)于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的體制性矛盾的思考村莊的控制與反控制　宏觀經(jīng)濟(jì)波動與農(nóng)村“治理危機(jī)”  　中國鄉(xiāng)村治理：結(jié)構(gòu)與類型　中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革　中國農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型及其困境　全球鄉(xiāng)村治理視野下的中國鄉(xiāng)村治理為何官退民未進(jìn)？　村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的三層分析——選舉后村級權(quán)力的合法性　什么人在當(dāng)村干部　正式體制、工作現(xiàn)實與血緣親情　經(jīng)濟(jì)體制變革與村莊公共權(quán)威的蛻變　精英博弈、亞癱瘓狀態(tài)與村莊公共治理農(nóng)會還會回來嗎？　中國農(nóng)民組織發(fā)展：治理結(jié)構(gòu)與組織功能　村級組織的農(nóng)地調(diào)控權(quán)　農(nóng)會還能回到中國嗎　新時期中國社會的群體性政治參與

章節(jié)摘錄

　　市場化進(jìn)程中的地方政府角色及其行為邏輯　　何顯明　　地方政府在中國市場化進(jìn)程中的角色功能，是中西方學(xué)者研究中國市場轉(zhuǎn)型的獨特歷程及其經(jīng)驗的一個重要視角。20世紀(jì)80年代以來，國內(nèi)外學(xué)者先后從社會結(jié)構(gòu)的“蜂窩”化、地方內(nèi)部的法團(tuán)主義傾向、制度創(chuàng)新多元角色內(nèi)部的互動關(guān)系、政府問委托——代理機(jī)制及其變異、地方政府的政治激勵結(jié)構(gòu)、政府間的橫向競爭等視角，就中國市場化改革進(jìn)程中地方政府的角色模式及其演變提出了多種解釋框架。多元視角極大地拓展了人們思考的視野，也加劇了人們在理解地方政府行為邏輯時的困惑。顯然，“經(jīng)驗研究質(zhì)疑了用一種模式闡釋中國地方政府性質(zhì)的可行性”?！　”疚年P(guān)注的問題是，在相近的制度環(huán)境下，在同樣的政治和行政體制的框架內(nèi)，地方政府在市場化進(jìn)程中角色的個性化現(xiàn)象是何以可能的?我們認(rèn)為，市場化進(jìn)程中制度環(huán)境的深刻變遷，不僅使地方政府演變成了擁有特殊利益結(jié)構(gòu)和效用偏好的行為主體，導(dǎo)致其行為選擇的動力機(jī)制和基本準(zhǔn)則發(fā)生重大變更，而且客觀上極大地提升了地方政府的行為自主性，模糊了地方政府的行為邊界，為地方政府的行為選擇提供了一個充滿彈性的自主性空間。無論是執(zhí)行上級政府制定的政策還是追求地方政府自身的行政目標(biāo)，地方政府都擁有了前所未有的自主選擇余地。而正是地方政府自主性的擴(kuò)張鑄就了地方政府行為巨大的不確定性，也鑄就了地方政府行為以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的區(qū)域性和個性化差異?！　〉胤秸巧嘣?、個性化的一個關(guān)鍵性問題在于，在市場化的改革進(jìn)程中，地方政府實際權(quán)限及行為選擇空間呈現(xiàn)出了日益膨脹的趨勢，地方“政府選擇的可能性空間相對較大，且具有較大的彈性”。地方政府得以通過各種“變通”，實現(xiàn)“政策的選擇性執(zhí)行”；得以借助于壓力型體制的“政治承包”機(jī)制，使國家喪失“承包外行政權(quán)力的監(jiān)控權(quán)”。地方政府實際權(quán)限的伸縮性以及地方政府選擇空間的彈性化，是理解市場化進(jìn)程中地方政府行為的一個關(guān)鍵變量。這一問題雖然已經(jīng)引起了一些學(xué)者的關(guān)注，但尚未有系統(tǒng)的分析。本文試以“地方政府自主性”（The Discretion of Local Government）概念來概括這一現(xiàn)象，并嘗試圍繞這一核心分析概念，建立起一個地方政府行為分析的新框架?！暗胤秸灾餍浴?，是我受“國家自主性”和“官僚自主性”兩個重要概念的啟發(fā)而自創(chuàng)的概念，指的是擁有相對獨立利益結(jié)構(gòu)的地方政府，超越上級政府和地方各種具有行政影響力的社會力量的制約，按照自己的意志實現(xiàn)其行政目標(biāo)的可能性，以及由此表現(xiàn)出來的區(qū)別于上級政府和地方公眾意愿的行為邏輯。地方政府自主性有別于常用的地方自主權(quán)概念。地方自主權(quán)在中國的語境下，指的是中央政府通過法律和政策明確授權(quán)給地方或地方政府管理地方事務(wù)的權(quán)力。如通過修改憲法和法律，擴(kuò)夭民族自治區(qū)域的自治權(quán)范圍，授權(quán)省級人大及副省級城市人大部分立法權(quán)；通過靈活的行政性放權(quán)，擴(kuò)大地方某些經(jīng)濟(jì)管理或公共事務(wù)管理權(quán)限，等等。地方政府自主性在很大程度上是一種對地方自主權(quán)的自我擴(kuò)張，即地方政府通過同中央的行政博弈，有意無意地超越自身權(quán)限，突破政策界線，獲取中央政府并沒有賦予的權(quán)限。從某種意義上說，只要地方政府超越權(quán)限、違反法律和政策規(guī)范的行為沒有被及時查處，地方政府事實上就獲得了遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中央下放的自主權(quán)權(quán)限，大大超越法律和政策設(shè)定的行為邊界。在這個充滿彈性的自主性空間中，地方政府不僅能夠根據(jù)自身的偏好選擇性地執(zhí)行中央的政策，履行自己的職能，還可以根據(jù)自己的效用目標(biāo)來配置其擁有的越來越豐富的公共資源，甚至還可以在一定程度上憑借自己同上級政府的博弈經(jīng)驗或者地方的經(jīng)濟(jì)實力，自主地把握政府行為的邊界。概言之，“地方政府自主性”作為一個行政學(xué)概念，考量的是地方政府能夠在何種程度上超越各種政治、行政力量的制約，按照自己的效用偏好去實現(xiàn)其特定的行政目標(biāo)的可能性。按照上述概念界定，地方政府自主性有三大構(gòu)成要件：一是地方政府相對獨立的利益結(jié)構(gòu)，以及由此決定的特定的效用目標(biāo)。二是地方政府按照自己的意志，實現(xiàn)其確定的行政目標(biāo)的自主能力。三是特殊的利益結(jié)構(gòu)和自主行動能力，以及特定的外部制度約束條件共同決定的地方政府的行為邏輯?！　≡谥袊F(xiàn)行的制度環(huán)境下，從理論上講，地方政府是兩大政治委托人（中央政府與地方公眾）的代理人，其行為有兩大責(zé)任約束機(jī)制。與此相對應(yīng)，地方政府自主性概念的內(nèi)涵也可以從兩個維度來理解：一是縱向維度的地方政府自主性，即地方政府能夠在何種程度上擺脫上級政府，特別是中央政府對其行為的控制，按照自己的意志去實現(xiàn)其特定的行政目標(biāo)；二是橫向維度的地方政府自主性，即地方政府能夠在何種程度上擺脫各種具有行政影響力的地方社會群體的左右，保持自身在利益上的超越性。在社會利益分化的背景下，地方政府如果不能保持其相對于社會各階層的A主性，其政策行為就有可能被某些強勢利益集團(tuán)所“俘獲”，或者過多地受到地方行政長官追求短期政績最大化沖動的左右。由于地方政府的橫向自主性涉及的是政府所代表的國家與社會的關(guān)系，嚴(yán)格地講，這是一個政治學(xué)問題，因而，本文對地方政府自主性的探討，重點聚焦于地方政府相對于中央政府的縱向自主性。　　地方政府自主性擴(kuò)張的內(nèi)在動力機(jī)制　　地方政府自主性意識覺醒最重要的制度背景莫過于財政體制改革。從財政包干制到分稅制，財政體制改革的效應(yīng)已遠(yuǎn)不止限于政府間財政關(guān)系的調(diào)整，它在很大程度上無異于重構(gòu)了中央政府與地方政府的關(guān)系。在分權(quán)化的財政體制下，地方政府成為擁有獨立的財力和財權(quán)，具有獨立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的公共事務(wù)管理主體，而不再是傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制下一個縱向依賴的行政組織。同時，隨著一系列制度安排的變遷，地方政府實際控制的資源也越來越豐富，地方政府自主性能力因此得到了顯著的增強。財政體制“聯(lián)邦化”趨向，使得地方政府可以在相當(dāng)程度上根據(jù)自身的偏好自主地確立行政目標(biāo)，并運用自己掌握的財權(quán)和財力最大限度地整合地方資源，以實現(xiàn)其特定的行政意圖?！　〉胤秸灾餍詳U(kuò)張的另一個重要誘發(fā)機(jī)制，是地方利益的顯性化及其同地方政府合法性的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。地方政府的效用偏好同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著天然的內(nèi)在聯(lián)系。一方面，地方政府行為鑲嵌于區(qū)域社會文化網(wǎng)絡(luò)之中，地方官員特別是基層官員同地方經(jīng)濟(jì)總是存在著千絲萬縷的利益關(guān)聯(lián)。另一方面，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是地方政府?dāng)U大財政收入和各種非預(yù)算收入的源頭活水。地方經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，地方政府最終實際可自主支配的地方財政收入就越大，按照自身的意志實現(xiàn)其特殊行政目標(biāo)的自主性能力就越強。利益上的緊密聯(lián)系，從根本上改變了計劃經(jīng)濟(jì)時代地方政府單純地對上級政府負(fù)責(zé)的責(zé)任約束機(jī)制和動力機(jī)制，在中央政府與地方公眾的天平之間，后者的砝碼不斷加重，地方利益的權(quán)衡對地方政府的行為選擇呈現(xiàn)出越來越大的制約作用。更為重要的是，在市場化和法治化的進(jìn)程中，地方政府的合法性基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了重大變更。在執(zhí)政黨將喚起民眾合法性信仰的努力轉(zhuǎn)向“績效合法性”，地方人大的選舉制度逐步完善的背景下，地方政府面臨的地方輿論壓力越來越大。因而，最大限度地迎合、滿足地方民眾，特別是地方強勢利益群體的愿望，同上級政府和中央政府展開各種利益博弈，突破中央政府的政策性限制，推動地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，便成為市場化改革以來地方政府行為模式演變的重要趨向。　　政績至上的考核機(jī)制是誘發(fā)地方政府自主性擴(kuò)張的一只強有力的“看得見的手”。20世紀(jì)90年代以來，日益剛性化的以．GDP和財政收入增長指標(biāo)為核心的政績考核機(jī)制，是一種帶有強烈功利主義色彩的壓力機(jī)制和激勵機(jī)制。它將經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效作為官員政績考核的主要內(nèi)容，進(jìn)而將其同官員的職務(wù)提升直接掛鉤，將地方政府官員的利益同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效直接聯(lián)系起來。地方政府官員推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性、主動性和創(chuàng)造性由此被空前地調(diào)動起來，形成了追求任期政績最大化的強烈沖動。干部選拔任用年輕化標(biāo)準(zhǔn)的僵硬化以及干部職務(wù)變動過于頻繁的現(xiàn)象，更是進(jìn)一步加劇了地方官員短期化、功利化的行為取向，誘發(fā)了地方官員最大限度地擴(kuò)張自主性，以各種非常規(guī)的手段，甚至超越權(quán)限或違反既定政策規(guī)定的方式，去最大限度地汲取、整合資源，以實現(xiàn)短期政績的最大化。　　地方政府自主性擴(kuò)張的另一重要強化機(jī)制是政府間競爭的擠壓效應(yīng)。地方政府追求的政績最大化和地方利益代表最大化有一個共同的衡量尺度，那就是地方政府能夠通過自身的努力，使轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在區(qū)域發(fā)展競爭中贏得優(yōu)勢。地方政府要在區(qū)域發(fā)展競爭中贏得優(yōu)勢，一方面，必須利用自身的信息優(yōu)勢，同上級政府和中央政府展開博弈，力求為本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展獲得更多的資源和更有利的政策空間，使自身在同級政府間的競爭中處于優(yōu)勢地位；

編輯推薦

　　資本具有“趨利”天性，迫使地方政府在某些原則問題上作出妥協(xié)和讓步，這種妥協(xié)很容易傷害弱勢群體的利益，比如征地、拆遷。地方政府既要追求政績，又要有全局觀念和大局意識，在多重利益結(jié)構(gòu)面前，地方政府實際上陷入了一個“兩難”境地?！　∞r(nóng)會曾經(jīng)在革命戰(zhàn)爭時期發(fā)揮了重要作用，卻在社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)中消失了。是水土不服還是完成了歷史使命？市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)還需要農(nóng)會.馬？這是一個令人深思的問題。

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