政府采購管理

內(nèi)容概要

　　本書全面、系統(tǒng)地闡述了政府采購管理的理論、方法與政策，全書框架清晰，內(nèi)容深入淺出、語言通俗易懂。全書共包括四大政府采購管理模塊：基本理論、運作流程、規(guī)范管理和國際經(jīng)驗。政府采購管理基本理論部分主要介紹了政府采購的相關(guān)概念、發(fā)展與演變、原則與功能、范圍與當事人等；政府采購運作流程部分介紹了政府采購預(yù)算與計劃、政府采購方式、政府采購合同及項目的驗收與結(jié)算，重點介紹了政府采購招標投標制度；政府采購規(guī)范管理部分包括市場準入管理、信息管理、監(jiān)督機制、績效評價和救濟機制；政府采購國際經(jīng)驗部分主要介紹了國際經(jīng)濟組織和美國、新加坡的政府采購制度及其對我國的借鑒意義?！　”緯m合于高等院校經(jīng)濟類、管理類本科生及研究生使用，也可以作為政府管理部門、財政部門和涉及政府采購業(yè)務(wù)的其他部門的理論和實務(wù)工作者的參考用書。

作者簡介

馬海濤，中央財經(jīng)大學財經(jīng)學院院長，教授，博士生導師。現(xiàn)為中國財政學會理事，中國國有資產(chǎn)管理學會理事，北京財政學會常務(wù)理事及副秘書長。已出版《政府采購管理》、《財政教育投資研究》等多部專著和教材。發(fā)表論文110多篇。主持參與10余項省部級以上課程研究，9項科研成果獲省部級獎勵。曾被評為教育部“新世紀優(yōu)秀人才”、財政部“跨世紀青年學科帶頭人”、北京市“教學名師”、北京市“優(yōu)秀教師”。

書籍目錄

第一部分 政府采購基本理論第一章 政府采購管理概論第一節(jié) 政府采購的概念與特征第二節(jié) 政府采購制度第三節(jié) 政府采購與公共財政第二章 政府采購的發(fā)展與演變第一節(jié) 政府采購的思想演變第二節(jié) 國外政府采購實踐的發(fā)展第三節(jié) 我國政府采購制度的建立與發(fā)展第三章 政府采購的原則與功能第一節(jié) 政府采購原則第二節(jié) 政府采購的功能第四章 政府采購的范圍與當事人第一節(jié) 政府采購的范圍第二節(jié) 政府采購的當事人第二部分 政府采購運作流程第五章 政府采購預(yù)算與政府采購計劃第一節(jié) 政府采購預(yù)算第二節(jié) 政府采購計劃第六章 政府采購方式第一節(jié) 政府采購方式的分類第二節(jié) 公開招標采購方式第三節(jié) 邀請招標采購第四節(jié) 競爭性談判采購方式第五節(jié) 詢價采購方式第六節(jié) 單一來源采購方式第七章 政府采購招標投標制度第一節(jié) 政府采購招標投標概述第二節(jié) 政府采購招標第三節(jié) 政府采購投標第四節(jié) 政府采購開標、評標與決標第八章 政府采購合同及項目的驗收與結(jié)算第一節(jié) 政府采購合同的訂立第二節(jié) 政府采購項目驗收第三節(jié) 政府采購項目結(jié)算第三部分 政府采購規(guī)范管理第九章 政府采購市場準入管理第一節(jié) 政府采購中介機構(gòu)市場準入管理第二節(jié) 政府采購供應(yīng)商市場準人管理第十章 政府采購信息管理第一節(jié) 政府采購信息管理的意義第二節(jié) 政府采購信息收集第三節(jié) 信息公開發(fā)布第四節(jié) 政府采購信息的記錄與保存第十一章 政府采購監(jiān)督機制第一節(jié) 政府采購監(jiān)督的意義第二節(jié) 政府采購監(jiān)督機制的主要內(nèi)容、環(huán)節(jié)及方式第三節(jié) 政府采購的監(jiān)督機構(gòu)及監(jiān)督對象第四節(jié) 對政府采購過程的監(jiān)督第十二章 政府采購績效評價第一節(jié) 政府采購績效評價的意義第二節(jié) 政府采購績效評價體系的構(gòu)建第十三章 政府采購救濟機制第一節(jié) 政府采購救濟機制概述第二節(jié) 我國政府采購救濟制度的法律依據(jù)第三節(jié) 國外政府采購救濟制度第四節(jié) 我國政府采購救濟機制存在的問題第四部分 政府采購國際經(jīng)驗第十四章 國際經(jīng)濟組織政府采購管理介紹第一節(jié) 《政府采購協(xié)議》第二節(jié) 《貿(mào)易法委員會貨物、工程和服務(wù)采購示范法》 第三節(jié) 《國際復興開發(fā)銀行貸款和國際開發(fā)協(xié)會貸款采購指南》第四節(jié) 《公共指令》第五節(jié) 《政府采購非約束性原則》第六節(jié) 國際政府采購規(guī)則比較第十五章 外國政府采購制度介紹第一節(jié) 美國的政府采購制度及其借鑒第二節(jié) 新加坡的政府采購制度及其借鑒附錄中華人民共和國政府采購法中華人民共和國招標投標法主要參考文獻

章節(jié)摘錄

第一部分 政府采購基本理論第一章　政府采購管理概論本章重點1.政府采購管理研究的意義2.政府采購的含義和特征3.政府采購制度的概念和特征4.政府采購在公共財政框架中的地位導語長期以來，我國財政理論界和實踐部門往往只重視收入管理，不重視支出管理。然而，財政收入和財政支出就如同財政這個“蓄水池”的“進水閥”和“出水閥”，兩者都不可偏廢。從1998年開始我國逐步推行財政支出方面的改革，政府采購制度的推行是其中重要的一環(huán)。近幾年來，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展和財政改革的推進，“政府采購”這個名詞受到越來越多人的關(guān)注。2002年6月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了《中華人民共和國政府采購法》，并于2003年1月1日起實施。在這之后，政府采購更是成為人們討論的熱門話題之一。2007年10月召開的中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會將“完善公共財政體系”作為下一步改革的方向。公共財政目標實現(xiàn)的關(guān)鍵在于改革和完善一系列財政收支制度，推行政府采購制度是其中的重要環(huán)節(jié)。掌握政府采購、政府采購制度等基本概念是研究政府采購問題的前提，本章在闡述基本概念的基礎(chǔ)上，進一步分析了政府采購在公共財政制度框架中的作用和地位，以及政府采購管理與公共預(yù)算改革的關(guān)系。關(guān)鍵詞政府采購 政府采購制度政府購買 公共財政公共預(yù)算　　第一節(jié)　政府采購的概念與特征一、采購的含義“采”字在《現(xiàn)代漢語大辭典》中的釋義為：①摘，如采蓮、采茶；②開采，如采煤、采礦；③搜集，如采風；④選取、取，如采購、采取。購的釋義即購買?！安少彙钡尼屃x就是：①選擇購買（多指為機關(guān)或企業(yè)），如采購建筑材料；②擔任采購工作的人，如采購員?！罢少彙敝械摹安少彙彼傅氖堑谝环N釋義，即“選擇購買”。目前，學界對采購的定義有著各種不同的看法，有的學者將采購視為一種購買行為，有的學者將其視為一種過程甚至技能。從不同的認識角度出發(fā)，政府采購的含義大致有以下幾個層次：一是采購直接表現(xiàn)為一種購買行為，即在現(xiàn)代市場經(jīng)濟商品極大豐富的條件下，對商品的選擇性購買；二是采購是現(xiàn)代工商管理中一門專門的學問和功能；三是從經(jīng)濟效率的角度，將采購看成一種以最低的總成本在一定的時間和空間條件下獲得適當數(shù)量與品質(zhì)的物資和技術(shù)；四是從系統(tǒng)管理的角度，認為采購的概念范圍大于交易行為本身，包括采購前的計劃、供應(yīng)和管理的整個過程。美國學者亨瑞芝在《采購原理與應(yīng)用》一書中認為“采購者，不僅為取得需要的原料與物資之行為及應(yīng)負職責，而且包括有關(guān)物資及其供應(yīng)來源、計劃、安排，以及研究與選擇，確保正確交貨之追查，以及與接受前之數(shù)量與品質(zhì)檢查”；五是認為采購是一個過程：“組織采購是這樣一個過程，即組織確定它們對貨物與服務(wù)的需要，確認和比較現(xiàn)有的供應(yīng)商和供應(yīng)品，同供應(yīng)商進行談判或以其他方式同其達成一致的交易條件，簽訂合同并發(fā)出訂單，最后接受貨物或服務(wù)并支付貨款?！薄吨腥A人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政策采購法》）對采購的定義是“以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等”。這里的采購指的是一種交易行為。二、政府采購的含義根據(jù)采購主體的不同，采購可以分為私人采購和公共采購。由于政府是最重要和最典型的公共部門，公共采購一般又稱為政府采購，但是公共部門比政府部門涵蓋的范圍要廣，在理解政府采購的概念時，要認識到二者的區(qū)別，知道政府采購不僅是指政府部門的采購。如何定義政府采購，學界也有不同的觀點?！墩少彿ā返亩x是：“政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！庇械膶W者認為政府采購等同于政府的購買性支出，認為“政府采購是各級國家機關(guān)和實行預(yù)算管理的政黨組織、社會團體、事業(yè)單位，使用財政性資金獲取貨物、工程或服務(wù)的行為”。還有學者將政府采購定義為受政府采購制度約束的政府購買行為，認為“政府采購，也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的形式、方法和程序，對貨物、工程或服務(wù)的購買”。從以上各種定義可以看出，理論界對于政府采購主體的界定是比較一致的，認為政府采購的主體是公共機構(gòu)，具體包括“各級國家機關(guān)、事業(yè)單位”，“團體組織”，“各級政府及其所屬機構(gòu)”；對政府采購的資金來源也沒有太大的分歧，盡管有些定義沒有指明，但都認為政府采購資金的來源具有公共性，主要是“財政性資金”；并且，這些觀點都認為政府采購是一種行為。除此之外，以上對政府采購的定義也各有側(cè)重，有的將政府采購對象嚴格限定在“制定的集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標準以上”，這是一種嚴格的法律條文規(guī)定；有的強調(diào)了政府采購的資金來源，認為政府采購是使用財政性資金并以公共部門為主體的購買行為；有的突出了政府采購的制度性特征，強調(diào)政府采購活動要依照“法定的形式、方式和程序”。政府采購到底是什么?我們認為，要理解政府采購的實質(zhì)不僅要從政府采購的主體、采購對象和采購所遵循的具體程序和規(guī)則來考慮，還要從“采購”的定義出發(fā)，認清“政府采購”與“政府購買”、“政府采購制度”的區(qū)別，認識政府采購產(chǎn)生的背景和條件。（一）政府采購與政府購買不管是封建專制國家，還是現(xiàn)代民主制國家，政府的存在都必須建立在占有一定物質(zhì)資料的基礎(chǔ)上。它們的區(qū)別只在于政府獲得物質(zhì)資料所采取的手段有所不同，主要有以下四種：一是用暴力方式進行掠奪。在奴隸制社會和封建社會時期，由于私有產(chǎn)權(quán)制度缺失，私有財產(chǎn)得不到保護，私有產(chǎn)權(quán)服從于皇權(quán)。統(tǒng)治者為了滿足自身需要，往往利用國家暴力機器，從私人手中無償獲得物質(zhì)資料或者服務(wù)，如中國古代的征用、徭役制度。二是政府自行生產(chǎn)。中國古代就有很多官營工廠，都是政府出資設(shè)立的，其目的就是為統(tǒng)治者供應(yīng)產(chǎn)品，或者為統(tǒng)治機構(gòu)提供物質(zhì)資料。直到今天，還有許多政府出資設(shè)立的工廠和企業(yè)進行公共生產(chǎn)或者私人生產(chǎn)，但其性質(zhì)已經(jīng)與封建社會為了滿足統(tǒng)治者需要設(shè)立的官營工廠有所不同。三是政府用自有的物品與私人物品進行交換，如白居易《賣炭翁》中的“二兩紅綾三尺素，系向牛頭充炭直”就生動地描述了統(tǒng)治者代表用政府所有的產(chǎn)品與私人產(chǎn)品進行交換的場面。這是在統(tǒng)治階級與民眾之間地位不平等的情況下出現(xiàn)的不平等交易。四是商品和貨幣制度產(chǎn)生之后，政府運用自身掌握的貨幣購買物品。其直接的表現(xiàn)形式是商品和貨幣的交換，是一種交易行為，這就是政府購買。采購活動是隨著市場經(jīng)濟活動的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，由前面關(guān)于采購的釋義可以看出，采購活動的基礎(chǔ)是采購者有了選擇的可能，在商品經(jīng)濟不發(fā)達、沒有形成至少是一國范圍內(nèi)的統(tǒng)一大市場的前提下，就無法針對其所需購買的商品進行充分的比較和選擇，談不上“采購”。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，特別是在形成全國甚至世界統(tǒng)一大市場的情況下，政府就可以根據(jù)商品的價值和品質(zhì)，在市場上選擇符合條件的商品。因此，政府采購是和市場經(jīng)濟的發(fā)展聯(lián)系在一起的，市場的建立是其基礎(chǔ)性條件。政府采購與政府購買都是政府獲得物質(zhì)資料或服務(wù)的一種方式，政府采購突出了“選擇購買”的特點，是在商品經(jīng)濟高度發(fā)達、物質(zhì)產(chǎn)品極大豐富、公平競爭的市場經(jīng)濟體制建立之后形成的，它比政府購買的歷史短，是一種特殊的政府購買形式。（二）政府采購與政府采購制度政府采購制度是為規(guī)范政府采購行為而制定的一系列法律、規(guī)章和辦法的總稱。簡單地講，政府采購制度就是規(guī)范和約束政府采購行為的一系列制度安排。政府采購過程需要相應(yīng)制度的規(guī)范和約束，但并不意味著“有了政府采購制度就有好的政府采購”。政府采購制度只能說是將政府采購納入到一定的規(guī)范框架之內(nèi)，包括采購范圍、采購方式、采購程序等多項規(guī)定，但是衡量政府采購的好壞、認識政府采購的性質(zhì)，并不能僅看是否制定了政府采購制度，還要看設(shè)計和實施了什么樣的政府采購制度。中國古代官府的“采辦”、“購置”制度，計劃經(jīng)濟時期政府的“調(diào)配”等都屬于政府獲得所需物質(zhì)資料的制度安排，但在該制度下運行的政府獲得物質(zhì)資料的行為卻不是理想的政府采購。（三）政府采購與政府采購管理政府采購管理是指特定的政府采購管理機構(gòu)，為規(guī)范政府采購行為，依據(jù)法律、法規(guī)，按照一定的政府采購模式，形成的一整套政府采購管理制度和管理行為，是施行政府采購制度的關(guān)鍵。我們可以從多個角度理解政府采購：從微觀經(jīng)濟學的角度，大宗商品的政府采購與分散采購相比，具有更高的規(guī)模經(jīng)濟效益；現(xiàn)代制度經(jīng)濟學中的交易理論也認為，規(guī)范的政府采購制度能夠大大節(jié)省交易成本；從公共選擇理論的角度看，政府采購的目的是為了滿足公眾的利益，政府采購制度可以約束政府的經(jīng)濟行為，在具體采購制度設(shè)計上要以是否滿足公眾利益為衡量標準；社會契約理論認為，政府和公眾之間關(guān)系的基礎(chǔ)是一系列契約，政府采購從實質(zhì)上來說，是一種委托一代理關(guān)系，由于激勵不相容、信息不對稱和契約不完備等問題，政府采購制度的具體設(shè)計必須重在約束政府行為。盡管有上述特點，政府采購的直接表象歸根到底是一種購買行為，在政府采購模式和機制設(shè)計上，必須體現(xiàn)市場經(jīng)濟規(guī)律對社會資源配置的基礎(chǔ)性作用。三、政府采購的特征（一）政府采購的公共性政府采購是以政府為代表的公共機構(gòu)為主體進行的購買活動。政府采購的公共性可以從兩個方面具體分析：一是政府采購資金來源的公共性，政府采購資金主要是以稅收為主的財政性資金；二是政府采購的目標具有公共性，我們看到政府采購中有相當部分的物品是由政府部門或機構(gòu)直接使用和消費的，因此政府采購的公共性受到了質(zhì)疑，但實際上政府使用這些物品是為了履行其職能，間接為公共利益服務(wù)?，F(xiàn)在越來越多的公共產(chǎn)品采用私人生產(chǎn)、公共提供的方式，今后將有更多的政府采購直接為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。（二）政府采購的經(jīng)濟主體性政府采購直接表現(xiàn)為一種對商品物資的購買活動。政府在市場上與其他經(jīng)濟主體的地位相同，不存在等級貴賤之分，都要遵循市場經(jīng)濟自愿平等的市場交易規(guī)則。從這個意義上來說，政府采購是政府作為經(jīng)濟主體進行市場交易的經(jīng)濟行為。（三）政府采購的經(jīng)濟性政府采購的經(jīng)濟性和經(jīng)濟主體性既有區(qū)別又有聯(lián)系。政府采購的經(jīng)濟主體性是指政府采購主體在采購過程中，不會由于政府屬于特殊部門就在采購市場上享受特殊待遇，而是與其他經(jīng)濟主體一樣，遵循市場行為規(guī)則。政府采購的經(jīng)濟性是指政府采購追求效益最大化目標，這是由政府采購的經(jīng)濟主體性所決定的。一般的商品采購是為了滿足私人需求，政府采購則是為了滿足公眾的需求，盡管服務(wù)的對象不同，但經(jīng)濟性是二者共同追求的目標。這里的經(jīng)濟性指的是收益最大化，私人采購要注重資金使用效益的最大化，政府采購注重的是財政資金使用效益的最大化，追求質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品和服務(wù)，通俗地講就是“少花錢，多辦事，辦好事”。（四）政府采購的非營利性政府采購的非營利性是指政府采購活動本身并不以營利作為目標，這是由政府采購的公共性決定的。政府采購的目的與一般的商業(yè)性采購不同，一般的商業(yè)性采購是為賣而買，其目的是追求商業(yè)利潤最大化，商品的購買者并不是商品的最終使用者。雖然有些政府采購活動中，政府不是商品的最終使用者，如政府向災(zāi)區(qū)人民提供食品和藥品，但是由于政府采購資金來源具有公共性，采購本身是為了履行政府職能，為納稅人提供公共品或服務(wù)。因此，政府采購本身具有非營利性。第二節(jié)　政府采購制度一、政府采購制度（一）政府采購制度的內(nèi)容政府采購制度是為規(guī)范政府采購行為而制定的二系列規(guī)則、法律、規(guī)章和辦法的總稱。從政府采購產(chǎn)生起，各國就制定了相應(yīng)的政府采購制度對它進行規(guī)范和約束。隨著政府采購實踐的發(fā)展，政府采購制度的內(nèi)容變得越來越豐富和全面。一般來說，政府采購制度的基本內(nèi)容包括：（1）政府采購法規(guī)，主要表現(xiàn)為各國分別制定的適合本國國情的《政府采購法》。該項法規(guī)主要包括總則、招標、決議、異議及申訴、履約管理、驗收、處罰等內(nèi)容。（2）政府采購政策，即有關(guān)政府采購的目的，采購權(quán)限的劃分，采購調(diào)控目標的確立，政府采購的范圍、程序、原則、方式方法、信息披露等方面的規(guī)定。（3）政府采購程序，即有關(guān)購買商品或服務(wù)的政府單位采購計劃擬訂、審批、采購合同簽訂、價款確定、履約時間、地點、方式和違約責任等方面的規(guī)定。（4）政府采購管理，即有關(guān)政府采購管理的原則、方式、管理機構(gòu)、審查機構(gòu)與仲裁機構(gòu)的設(shè)置，爭議與糾紛的協(xié)調(diào)與解決等方面的規(guī)定。（二）現(xiàn)代政府采購制度的確立為了使政府采購工作更合理、高效地開展，世界各國往往制定專門的法律或者法規(guī)要求政府采購采用一種公開競爭的方式，按照一種特定程序來進行。同時，各國還建立了一系列的審查、管理和監(jiān)督機制以確保政府采購能夠按章實行。由此形成了現(xiàn)代意義上的政府采購制度，其基本構(gòu)成要素包括：政府采購的主體與客體、采購方式、采購程序、采購原則和采購管理等?，F(xiàn)代政府采購制度的建立有它深刻的經(jīng)濟、社會背景和政府采購自身對效率要求的考慮因素：1.政府采購規(guī)模擴大現(xiàn)代政府采購制度在西方市場經(jīng)濟國家的形成和發(fā)展有著深刻的社會經(jīng)濟背景，是與脫代市場經(jīng)濟中政府干預(yù)政策的發(fā)展聯(lián)系在一起的。在自由競爭市場經(jīng)濟時期，社會經(jīng)濟依靠自由競爭的價格機制運行，政府只是履行保衛(wèi)社會安全的“守夜人”職責，并沒有過多的經(jīng)濟干預(yù)，政府直接承擔的工程和需要購買的物資規(guī)模也很有限。20世紀30年代那場席卷資本主義世界的經(jīng)濟危機爆發(fā)以后，自由市場的幻想隨之破滅，人們認識到市場并不是萬能的，政府開始使用經(jīng)濟和法律手段大規(guī)模地干預(yù)經(jīng)濟，主要表現(xiàn)在政府通過大幅度增加開支來刺激社會總需求，使經(jīng)濟盡快擺脫衰退的狀況。除了轉(zhuǎn)移支付外，大部分的政府支出都用于公共工程建設(shè)和采購物品上，政府采購規(guī)模隨之迅速擴大。政府采購規(guī)模的擴大會對社會經(jīng)濟產(chǎn)生巨大的影響，為了加強對這部分大額資金使用的管理，各種規(guī)范政府采購行為的制度便應(yīng)運而生，并在實踐中得到不斷完善和發(fā)展。

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