教育政策執(zhí)行研究-以進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策執(zhí)行為例

前言

　　進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育，不僅是教育政策需要關(guān)心的重要問題，而且是社會政策需要關(guān)注的重要民生問題。城市化是現(xiàn)代化的自然結(jié)果，也是現(xiàn)代化的必要條件；農(nóng)民離開農(nóng)村走向城市既是城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，也是農(nóng)民致富的必然途徑。改革開放以來，我國已有近兩億農(nóng)民以各種形式走進(jìn)城市，到2020年，如果城鎮(zhèn)化進(jìn)程每年增加一個百分點(diǎn)，還將有至少1．5億農(nóng)民成為城市新市民。這是歷史的趨勢，也是歷史進(jìn)步的必然?！　‰S著農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民工子女接受教育的要求也自然產(chǎn)生。長期以來，我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)教育規(guī)劃設(shè)計(jì)、經(jīng)費(fèi)分配、師資安排等，都是分開進(jìn)行的。隨著農(nóng)民工子女教育問題日益突現(xiàn)，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)教育的必要性也突現(xiàn)出來。但是由于長期二元結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育的能力顯然不夠，解決農(nóng)民工子女教育的力度不夠，相關(guān)政策也缺乏整體性和系統(tǒng)性。雖然早在2003年教育部等六部委就下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，明確了“由流入地政府負(fù)責(zé)，以全日制公辦中小學(xué)為主”解決進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育問題的原則，但由于農(nóng)民工子女教育問題的復(fù)雜性和艱巨性，政策實(shí)施過程中還存在一系列的問題，這中間既有主觀認(rèn)識問題，也有客觀困難，政策本身也需要不斷改進(jìn)和完善。

內(nèi)容概要

　　在政策的各領(lǐng)域中，對執(zhí)行的研究開始得比較晚，沃爾夫等人把被忽視的政策執(zhí)行研究稱為“被丟失的章節(jié)”。從政策過程而言，政府部門一旦界定公共問題，確立政策目標(biāo)，進(jìn)行政策方案的規(guī)劃，然后經(jīng)過政策合法化的過程，取得公共政策的權(quán)威性，配置執(zhí)行政策的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，就形成了公共政策；然而，公共政策并非就此結(jié)束，而是另一新階段的開始，于是就出現(xiàn)政策執(zhí)行問題。要了解政策執(zhí)行得怎樣，就必須對政策效果及其影響進(jìn)行分析評估，以便確定某項(xiàng)公共政策的實(shí)際價值和影響。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干問題的決定》指出要“堅(jiān)持教育優(yōu)先發(fā)展，促進(jìn)教育公平”。教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，不僅要通過各方面政策更充分地體現(xiàn)出來，而且要反映在具體政策的執(zhí)行上，對農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題的重視也不例外?！　‰S著農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的教育問題凸顯出來。2003年9月，教育部等六部委下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確了“由流入地政府負(fù)責(zé)，以全日制公辦中小學(xué)為主”解決進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育問題。　　但政策的出臺不等于問題的解決。當(dāng)前，貫徹《意見》的情況怎樣？困難何在？需要什么新的思路、政策和措施？ 本書試圖從政策執(zhí)行過程分析入手來回答這三個問題。借鑒K.G.班廷關(guān)于問題認(rèn)定的邏輯結(jié)構(gòu)圖，綜合運(yùn)用實(shí)證研究與文獻(xiàn)分析、制度分析與行為分析等方法，循著政策執(zhí)行問題察覺、政策執(zhí)行問題界定、政策執(zhí)行問題陳述的邏輯順序和分析框架進(jìn)行研究?！　”緯鴱摹耙豁?xiàng)補(bǔ)償性教育政策的誕生”開始，描述了農(nóng)民工子女義務(wù)教育狀況，介紹了戶籍制度從產(chǎn)生、松動到改革的過程。著重分析了《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》與《意見》中對有關(guān)問題的不同提法，分析了中央政府解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題的政策走向?！　φ邎?zhí)行過程的分析，是以對影響政策有效執(zhí)行的因素分析為基礎(chǔ)的。在確認(rèn)“理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素四者，是政策執(zhí)行過程中所涉及的重要因素”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了政策執(zhí)行評價對政策有效執(zhí)行的影響。　　通過對上海、哈爾濱、北京三地貫徹《意見》情況的分析，發(fā)現(xiàn)流入地政府是在比較積極地行使著調(diào)解性自由裁量權(quán)，觀念上的約束已經(jīng)不是關(guān)鍵性的制約因素。但是，由于“兩為主”政策是一項(xiàng)“沒有新資源”的政策，流入地政府在利用既有資源來執(zhí)行新政策的過程中陷入困境?！　×魅氲卣龅降牧硪粋€困難是弄不清楚決策者真正要達(dá)到的目標(biāo)。由于《意見》沒有明確評估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致人們把“公辦學(xué)校入學(xué)率”作為衡量流入地政府執(zhí)行“兩為主”政策效果的唯一標(biāo)準(zhǔn)?！　”緯幕窘Y(jié)論是： 第一，對于像上海、北京這樣的流入地政府來講，在現(xiàn)有的條件下使所有的農(nóng)民工子女都進(jìn)入公辦中小學(xué)讀書，這個目標(biāo)過高?！皟蔀橹鳌闭叩膱?zhí)行必須走漸進(jìn)的路線，積極扶持簡易學(xué)校是實(shí)現(xiàn)“使進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女受教育環(huán)境得到明顯改善，九年義務(wù)教育普及程度達(dá)到當(dāng)?shù)厮健钡倪^渡性工作，必須得到重視?！　〉诙瑢τ谝呀?jīng)進(jìn)入公辦學(xué)校的農(nóng)民工子女來說，僅僅強(qiáng)調(diào)“入學(xué)機(jī)會均等”這個目標(biāo)又“過低”。還不能真正表達(dá)“兩為主”政策所強(qiáng)調(diào)的“一視同仁”的教育機(jī)會均等的價值內(nèi)涵。公辦學(xué)校從行動上接收農(nóng)民工子女到心理上接納農(nóng)民工子女還有一段距離，以教師激勵為前提加強(qiáng)制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)使農(nóng)民工子女義務(wù)教育狀況得到明顯改善的政策目標(biāo)的關(guān)鍵?！　〉谌?，修訂后的《義務(wù)教育法》將均衡發(fā)展納入了法制的軌道。第十二條規(guī)定“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”從完全制度缺失到實(shí)質(zhì)性的制度缺失是一個大的問題，如何防范實(shí)質(zhì)性制度缺失是政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵。同樣的問題又?jǐn)[在面前，我們的政策執(zhí)行研究遠(yuǎn)沒有結(jié)束。

作者簡介

　　周佳，女，1973年12月出生于黑龍江省哈爾濱市。2005年6月畢業(yè)于北京師范大學(xué)教育學(xué)院，獲教育學(xué)博士學(xué)位。現(xiàn)為黑龍江大學(xué)教育學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師、中國高等教育學(xué)會高等教育管理分會理事。 主要研究領(lǐng)域?yàn)榻逃邔W(xué)、教育基本理論。2003年以來在《中國教育學(xué)刊》、《比較教育研究》、《清華大學(xué)教育研究》等學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表論文20余篇；主持并完成省級人文社會科學(xué)研究課題、教育科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)課題5項(xiàng)，其中1項(xiàng)獲黑龍江省高校人文社會科學(xué)研究優(yōu)秀成果一等獎。

書籍目錄

序前言第一章 一項(xiàng)補(bǔ)償性教育政策的誕生第一節(jié) 農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題成為社會問題一、流動的稱謂與流動的生活二、農(nóng)民工子女就學(xué)狀況三、同在藍(lán)天下，共同成長進(jìn)步第二節(jié) 人口流動與戶籍制度改革一、戶籍政策的建立與戶籍的權(quán)益化二、戶籍制度的松動與改革第三節(jié) 農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題進(jìn)入政策視野一、公平：教育政策的價值取向二、有關(guān)“農(nóng)民工子女義務(wù)教育”政策文本的演變第二章 政策執(zhí)行：政策過程中的薄弱環(huán)節(jié)第一節(jié) 政策的本質(zhì)與政策執(zhí)行困境一、政策的利益分配本質(zhì)與政策執(zhí)行問題的產(chǎn)生二、政策執(zhí)行問題的認(rèn)定與表現(xiàn)形式第二節(jié) 政策執(zhí)行研究的三重視角一、自上而下的政策執(zhí)行模式二、自下而上的政策執(zhí)行模式三、整合型政策執(zhí)行模式第三節(jié) 基于問題分析的“兩為主”政策執(zhí)行研究一、政策執(zhí)行問題察覺二、政策執(zhí)行問題界定三、政策執(zhí)行問題陳述第三章 自由裁量與“流入地政府負(fù)責(zé)”的政策執(zhí)行第一節(jié) 政策變通與地方政府的行政自由裁量權(quán)一、作為政策執(zhí)行主體和目標(biāo)團(tuán)體的地方政府二、地方政府執(zhí)行中央政策時的裁量行為第二節(jié) 區(qū)域比較：流人地政府的困境與選擇一、上海貫徹《意見》的情況二、哈爾濱市貫徹《意見》的情況三、北京市貫徹《意見》的情況第三節(jié) 激勵與約束：中央政府的責(zé)任一、義務(wù)教育權(quán)利與義務(wù)二、建立科學(xué)的政績評價標(biāo)準(zhǔn)第四章 強(qiáng)制與誘致：開放公辦中小學(xué)校第一節(jié) 公辦學(xué)校：打破城市社群隔離的重要渠道一、社群隔離與義務(wù)教育“雙軌”模式的形成二、公辦學(xué)校的兩難困境第二節(jié) 教師激勵與校長問責(zé)一、教師激勵是師德建設(shè)的前提二、校長用愛和責(zé)任管理學(xué)校第五章 私校公助：簡易學(xué)校的扶持方案第一節(jié) 簡易學(xué)校：城市義務(wù)教育的“貧民窟”一、農(nóng)民工子女簡易學(xué)校：失望的貧民窟二、農(nóng)民工子女簡易學(xué)校：希望的貧民窟第二節(jié) 扶持簡易學(xué)校：從自力救濟(jì)到私校公助一、私校公助的前提和條件二、農(nóng)民工子女簡易學(xué)校的扶持方案結(jié)語參考文獻(xiàn)附錄1.《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》（1998.3.2）2.《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》（2003.9.17）3.《中華人民共和國義務(wù)教育法》（2006.6.29）4.《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（2006.12.29）后記

章節(jié)摘錄

　　第二節(jié)　政策執(zhí)行研究的三重視角　　傳統(tǒng)的政策執(zhí)行研究方法，一般可以分為向前式研究方法和向后式研究方法。前者把政策執(zhí)行看作只是達(dá)到一定目標(biāo)的手段性的行為，并像古典行政理論那樣重視等級組織結(jié)構(gòu)、政治與行政的二元論、技術(shù)性效率等概念。相反，后者把執(zhí)行理解為執(zhí)行參與者之間的相互作用，并強(qiáng)調(diào)政治性、分權(quán)化、民主性等概念?！　∠蚯笆窖芯糠椒ㄖ饕茄芯繘Q策者對執(zhí)行過程的影響。具體地說，首先清楚地表明決策者的意圖或目的。接著，把為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的執(zhí)行者行為按各階段具體化，并把在最后階段上將出現(xiàn)的結(jié)果同決策者的原來意圖做比較分析。這同政策分析或管理科學(xué)中使用的標(biāo)準(zhǔn)程序相似。這種方法把明確的政策指示、確定行政責(zé)任、對其結(jié)果的明確敘述等看作是有效執(zhí)行的主要決定因素。但這種看法的問題在于，它假定決策者可以控制影響政策執(zhí)行的一切組織以及技術(shù)上的一切過程，而且應(yīng)該如此。這樣，在說明執(zhí)行的失敗原因方面，其范圍必然具有局限性?！　∠蚝笫窖芯糠椒?，從根本性的和實(shí)際的角度上，對決策者在執(zhí)行過程中的絕對影響提出了質(zhì)疑。這種方法的特征在于，它以基層行政組織為其出發(fā)點(diǎn)，也就是說，把重點(diǎn)放在最基層執(zhí)行者的具體行為上，而不是放在決策者的意圖上。根據(jù)這種行為制定目標(biāo)，其內(nèi)容是由組織的活動和產(chǎn)出來構(gòu)成。進(jìn)而，按照執(zhí)行結(jié)構(gòu)從下而上地探討執(zhí)行機(jī)關(guān)的能力或所需資源，最終制定出由分析家或決策者把資源集中到對執(zhí)行影響最大的組織單位的政策。因此，雖然在向后式研究方法上也考慮決策者對執(zhí)行的看法，但并不認(rèn)為政策本身對執(zhí)行參與者的行為發(fā)揮絕對影響。這種方法還認(rèn)為，與是否服從決策者意圖相比，執(zhí)行的成敗更多地取決于各執(zhí)行者在一定條件下多么忠實(shí)地履行了自己的任務(wù)?！　∠蚯笆窖芯糠椒ㄋ匾暤氖亲羁拷凇罢咧慈钡臎Q策者的能力和影響，以及以此為基礎(chǔ)的等級制組織關(guān)系。相反，向后式研究方法則靠近“問題之源泉”的基層官僚的知識和能力，因而比控制更喜歡擴(kuò)大裁量權(quán)。由于兩種主張的不同立場，必然產(chǎn)生對同一問題的不同解決方案。

編輯推薦

　　隨著農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的教育問題凸顯出來?！督逃邎?zhí)行研究：以進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策執(zhí)行為例》從“一項(xiàng)補(bǔ)償性教育政策的誕生”開始，描述了農(nóng)民工子女義務(wù)教育狀況，介紹了戶籍制度從產(chǎn)生、松動到改革的過程。著重分析了《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》與《意見》中對有關(guān)問題的不同提法，分析了中央政府解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育問題的政策走向。

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