廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)制研究報(bào)告匯編

內(nèi)容概要

　　2008年，省編辦結(jié)合事業(yè)單位改革試點(diǎn)，申報(bào)了“廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)制研究”課題研究項(xiàng)目，作為世界銀行和英國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署共同支持的“中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革實(shí)施技術(shù)援助項(xiàng)目（TCC5）”的一個(gè)子項(xiàng)目，下設(shè)“事業(yè)機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)制研究”、“事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理辦法”等6個(gè)子課題。課題開(kāi)展以來(lái)，在世界銀行、財(cái)政部和省財(cái)政廳指導(dǎo)下，省編辦組織各課題組立足廣東實(shí)際，對(duì)事業(yè)單位監(jiān)管這一具有鮮明時(shí)代特色的課題進(jìn)行了深入、系統(tǒng)的研究，形成了研究報(bào)告。兩年之耘，終于匯編成此書(shū)。

作者簡(jiǎn)介

　　廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室
　　世界銀行TCC5子項(xiàng)目執(zhí)行管理辦公室

書(shū)籍目錄

第一部分：《廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)制研究報(bào)告》
《加強(qiáng)廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)制的若干政策建議》
第二部分：《廣東省事業(yè)機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)制研究》
第三部分：《廣東省事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理辦法》
第四部分：《廣東省事業(yè)單位預(yù)算和資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制研究》
第五部分：《廣東省事業(yè)單位績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制研究》
第六部分：《廣東省事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研究》

章節(jié)摘錄

1. 導(dǎo)論1.1 概述如何實(shí)現(xiàn)以事業(yè)單位為載體的國(guó)有資源的優(yōu)化配置，提升我國(guó)的公共服務(wù)水平？這是在繼國(guó)有企業(yè)改革、政府機(jī)構(gòu)改革之后我國(guó)面臨的又一重大改革任務(wù)。課題組將此理解為世界銀行TCC5子項(xiàng)目執(zhí)行管理辦公室和廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室開(kāi)展本次廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)制研究要解決的核心問(wèn)題。為回答這一問(wèn)題，本研究首先梳理廣東省事業(yè)單位發(fā)展的歷程，然后通過(guò)幾個(gè)地級(jí)市和省直事業(yè)單位的數(shù)據(jù)來(lái)深入分析廣東省事業(yè)單位的基本特征，再分別講述當(dāng)前對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行監(jiān)管的幾個(gè)重要手段（包括編制管理、預(yù)算和資產(chǎn)管理、法人治理結(jié)構(gòu)改革、績(jī)效評(píng)估和問(wèn)責(zé)管理）的內(nèi)容及其變遷過(guò)程。在上述研究成果的基礎(chǔ)上，課題組提出下一階段加強(qiáng)事業(yè)單位監(jiān)管體制建構(gòu)的具體建議。最后，報(bào)告還形成了以法律條文形式出現(xiàn)的管理辦法，用以指導(dǎo)下一階段的工作。1.2 研究背景和意義事業(yè)單位作為中國(guó)特有的一個(gè)概念，是和國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體并列的一個(gè)法人類(lèi)別。事業(yè)單位作為公共組織，是社會(huì)公共事務(wù)的重要管理者、社會(huì)公共服務(wù)的主要提供者，是公共管理主體的重要組成部分。在性質(zhì)上，事業(yè)單位是擁有公共權(quán)力和特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，承擔(dān)著提供科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等與公眾直接相關(guān)的公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給職責(zé)的公共組織。因而有必要對(duì)其是否合理地行使了權(quán)利、充分履行了義務(wù)，對(duì)其所提供公共服務(wù)的內(nèi)容、質(zhì)量與價(jià)格是否符合要求，對(duì)其績(jī)效和責(zé)任機(jī)制、預(yù)算和資產(chǎn)、機(jī)構(gòu)編制和法人治理結(jié)構(gòu)等依法進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，以達(dá)到規(guī)范其行為的目的。目前，中國(guó)現(xiàn)有事業(yè)單位種類(lèi)繁多、數(shù)量龐大、牽涉面廣，專(zhuān)業(yè)人才和技術(shù)知識(shí)高度密集、隸屬關(guān)系和投資渠道各不相同，情況復(fù)雜。中央編辦根據(jù)國(guó)家的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)把事業(yè)單位分為教育、科研綜合、文化、衛(wèi)生等25個(gè)類(lèi)別。教育、衛(wèi)生、文化、科研等行業(yè)是事業(yè)單位中最主要的構(gòu)成部分。但長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)中國(guó)共產(chǎn)黨有關(guān)組織機(jī)關(guān)，各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體機(jī)關(guān)（簡(jiǎn)稱(chēng)“黨政群機(jī)關(guān)”）利用國(guó)家資源舉辦并管理了名目繁多、體系龐雜的各類(lèi)事業(yè)單位?！皣?guó)家辦事業(yè)、國(guó)家養(yǎng)事業(yè)、國(guó)家管事業(yè)”，這句話形象地概括了事業(yè)單位在組織與管理體制上具有的典型的計(jì)劃特征。為此，改革開(kāi)放特別是黨的十六大以來(lái)，各級(jí)政府積極推進(jìn)事業(yè)單位改革，國(guó)內(nèi)部分地區(qū)在推進(jìn)事業(yè)單位治理制度改革方面進(jìn)行了有益的探索，以期改善當(dāng)前不盡如人意的公共事業(yè)服務(wù)。同時(shí)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的深入發(fā)展和日益完善，我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變改革的日益深入，在政府從社會(huì)中部分地撤退之后，事業(yè)單位承接了許多原來(lái)由政府所承擔(dān)的公共管理、公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供等方面的事務(wù)，發(fā)揮了重要的作用。隨著事業(yè)單位承擔(dān)的公共事務(wù)越來(lái)越多，社會(huì)對(duì)事業(yè)單位關(guān)注的程度也越來(lái)越高，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位監(jiān)管重視程度也日益提高，相繼出臺(tái)了有關(guān)事業(yè)單位監(jiān)管的政策法規(guī)。但事實(shí)上，這些探索大多屬于單項(xiàng)改革和局部調(diào)整，主要涉及的是體制內(nèi)部的種種問(wèn)題，而不是體制結(jié)構(gòu)本身的問(wèn)題；當(dāng)前的改革還面臨著探索深度不夠、配套政策不完善等問(wèn)題，系統(tǒng)的、協(xié)調(diào)的、治理層面的改革尚未完全展開(kāi)。縱觀國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我們可以看出，自從上世紀(jì)80年代以來(lái)，公共服務(wù)改革已成為一個(gè)世界性話題，逐步進(jìn)入到各個(gè)國(guó)家的改革議程中。對(duì)于已經(jīng)建立了政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給體系的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，其改革的重心在于更多地引入市場(chǎng)機(jī)制以提高公共服務(wù)的效率；而中東歐轉(zhuǎn)軌國(guó)家則是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向?qū)鹘y(tǒng)的、政府包攬一切的公共服務(wù)體系進(jìn)行重構(gòu)；發(fā)展中國(guó)家則希望通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制廣泛動(dòng)員各種資源增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力。中國(guó)公共服務(wù)改革有獨(dú)特的歷史特點(diǎn)，改革開(kāi)放以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，人民收入水平也出現(xiàn)了大幅度提高，導(dǎo)致公共服務(wù)的需求增加。同時(shí)收入水平差距的拉大以及價(jià)值觀和個(gè)人偏好的多樣化還引起了公共服務(wù)需求的多樣化。在公共服務(wù)供給方面，政府通過(guò)“脫鉤、下放”的事業(yè)單位改革，使很多事業(yè)單位成為相對(duì)獨(dú)立自主的管理主體和利益主體。社會(huì)資本也開(kāi)始進(jìn)入社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域，國(guó)家統(tǒng)包、直接提供全部(但并非全覆蓋)公共服務(wù)的格局已經(jīng)打破。但當(dāng)前，我們面臨的問(wèn)題是：在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還相對(duì)落后的現(xiàn)階段，如何在加強(qiáng)政府對(duì)提供全覆蓋的基本公共服務(wù)的財(cái)政責(zé)任的同時(shí)，正確地劃分事業(yè)單位的服務(wù)范圍并合理地規(guī)范它們的運(yùn)營(yíng)，優(yōu)化目前的國(guó)有資源，并利用這些資源為杠桿引入市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量來(lái)改善公共服務(wù)供給水平和效率？盡管特點(diǎn)不同，但問(wèn)題的本質(zhì)都是：政府應(yīng)該監(jiān)管什么、如何進(jìn)行監(jiān)管。因此，目前我們很有必要進(jìn)一步深化推進(jìn)對(duì)事業(yè)單位的改革，這種改革不應(yīng)僅僅限于程序上的改進(jìn)，而應(yīng)該是對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行全方位的摸底清查，并在此基礎(chǔ)之上厘清事業(yè)單位提供公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍，按照分類(lèi)改革的原則，理順政事關(guān)系、事企關(guān)系。并在此基礎(chǔ)上，確定針對(duì)事業(yè)單位的具體的監(jiān)管措施。1.3 研究框架如前文所述，我們研究的主要目的是要回答如何實(shí)現(xiàn)以事業(yè)單位為載體的國(guó)有資源的優(yōu)化配置，提升我國(guó)的公共服務(wù)水平？要回答此問(wèn)題，首先要理清以事業(yè)單位為載體的國(guó)有資源目前的狀況。事業(yè)單位是我國(guó)基本公共服務(wù)的主要提供者，對(duì)于基本公共服務(wù)到底指什么，或是說(shuō)事業(yè)單位到底應(yīng)該提供什么類(lèi)型的服務(wù)，應(yīng)該包括哪些方面？社會(huì)上對(duì)此存在不同觀點(diǎn)。一種代表性觀點(diǎn)認(rèn)為：基本公共服務(wù)主要涉及到義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”，就業(yè)服務(wù)、基本社會(huì)保障等“基本民生性服務(wù)”，公益基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等“公共基礎(chǔ)性服務(wù)”，生產(chǎn)安全、消費(fèi)安全、社會(huì)安全等“公共安全性服務(wù)”。而另外一種代表性觀點(diǎn)則認(rèn)為：中國(guó)現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)界定在醫(yī)療衛(wèi)生(或者叫公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療)、義務(wù)教育、社會(huì)救濟(jì)、就業(yè)服務(wù)和養(yǎng)老保險(xiǎn)；而且義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、最低生活保障應(yīng)當(dāng)是基本公共服務(wù)中的“基本”。上述這些觀點(diǎn)雖然彼此有差異，甚至存在著爭(zhēng)議，但從總體上看并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的分歧。但是不管以何種說(shuō)法為準(zhǔn)繩，我們首先要了解清楚投放在事業(yè)單位的國(guó)有資源是否正在承擔(dān)上述的任務(wù)，也就是這些資源是否投放到位，用得其所；其次是這些資源的使用是否適當(dāng)。然后才是去分析我們對(duì)這些資源的監(jiān)管都做了些什么，這些監(jiān)管手段是否起到了成效。在進(jìn)行上述分析的基礎(chǔ)上，我們才能結(jié)合當(dāng)前的一些主要的改革措施，為事業(yè)單位改革提供具體建議，例如，首先結(jié)合分類(lèi)改革來(lái)充分厘清不同性質(zhì)事業(yè)單位之間的邊界，使得以事業(yè)單位為載體的國(guó)有資源做到有的放矢，然后即可針對(duì)不同類(lèi)別事業(yè)單位采取不同的監(jiān)管措施，這些措施可以具體到機(jī)構(gòu)編制管理、法人治理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)和預(yù)算管理和績(jī)效評(píng)估等各個(gè)方面（如下圖所示）。1.4 研究方法1.4.1 文獻(xiàn)分析為全面了解中國(guó)事業(yè)單位編制管理的制度環(huán)境、法理依據(jù)，以及事業(yè)單位分類(lèi)改革的政策背景、發(fā)展方向乃至實(shí)操方案，課題組查閱了大量的法律、法規(guī)、政策文件，包括中國(guó)中央政府制訂的相關(guān)文件、有關(guān)編制管理方面的法律規(guī)章、地方政府出臺(tái)的配套性法規(guī)和政策文件、事業(yè)單位及其管理部門(mén)的網(wǎng)頁(yè)等各種文獻(xiàn)資料，借助此法，課題組為事業(yè)單位監(jiān)管研究準(zhǔn)備了豐富的二手資料素材。1.4.2 統(tǒng)計(jì)分析無(wú)論從全國(guó)還是廣東來(lái)看，事業(yè)單位種類(lèi)繁多、數(shù)量龐大、牽涉面廣，專(zhuān)業(yè)人才和技術(shù)知識(shí)高度密集、隸屬關(guān)系和投資渠道各不相同，情況十分復(fù)雜。因此，要對(duì)事業(yè)單位的編制管理問(wèn)題進(jìn)行深入研究，必須對(duì)事業(yè)單位的基本信息進(jìn)行有的放矢的統(tǒng)計(jì)分析。在委托方的積極配合下，課題組獲得了廣東省幾個(gè)區(qū)域的代表性城市（包括代表珠江三角洲地區(qū)的廣州和佛山，代表粵東地區(qū)的汕頭和汕尾市，代表粵西地區(qū)的湛江市和代表粵北地區(qū)的清遠(yuǎn)市）的事業(yè)單位的基本數(shù)據(jù)信息，包括了事業(yè)單位的名稱(chēng)、編制數(shù)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源類(lèi)別等信息。課題組在這些信息的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，準(zhǔn)確而充分地反映出了廣東省事業(yè)單位的特征。1.4.3座談會(huì)通過(guò)召開(kāi)或參加座談會(huì)，研究者能以一種“文化主位”的方式對(duì)研究的問(wèn)題有更深入的理解和反思TPF FPT。本課題組成員在研究中國(guó)事業(yè)單位編制管理機(jī)制改革過(guò)程中，親歷了多次的座談會(huì)，加深了對(duì)研究問(wèn)題的思考。在委托方的配合下，我們參與了多次由事業(yè)單位、綜合管理部門(mén)、事業(yè)單位的行業(yè)管理部門(mén)參與的座談會(huì)。座談會(huì)在廣州、深圳等地召開(kāi)多場(chǎng)。又如，課題組專(zhuān)門(mén)邀請(qǐng)了廣東省編辦幾位理論素養(yǎng)深厚、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的官員與課題組成員座談交流。再如，課題組成員多次受邀參加了廣東省編辦協(xié)調(diào)召開(kāi)的廣東省事業(yè)單位分類(lèi)改革座談會(huì)，聽(tīng)取了政府部門(mén)、事業(yè)單位對(duì)于事業(yè)單位分類(lèi)改革和強(qiáng)化監(jiān)管的不同意見(jiàn)和訴求。這些對(duì)于開(kāi)闊視野、拓寬課題寫(xiě)作思路都大有裨益。1.4.4 案例分析2006年國(guó)家確定山西、上海、浙江、廣東、重慶為全國(guó)5個(gè)事業(yè)單位改革試點(diǎn)省、市。在廣東，深圳、佛山被廣東省政府確定為兩個(gè)改革試點(diǎn)城市。本課題在對(duì)中國(guó)事業(yè)單位編制管理的問(wèn)題分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中，重點(diǎn)選取了這些改革試點(diǎn)省份及其試點(diǎn)城市作為案例分析對(duì)象。比如，廣東省對(duì)事業(yè)單位實(shí)施實(shí)名制管理和網(wǎng)上監(jiān)管的做法領(lǐng)先全國(guó)，2010年將在全省鋪開(kāi)；深圳市學(xué)習(xí)香港經(jīng)驗(yàn)，率先推行事業(yè)單位法定機(jī)構(gòu)改革，以事定費(fèi)、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)；上海市大膽探索事業(yè)單位信用等級(jí)評(píng)定，強(qiáng)化社會(huì)對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管，等等。1.4.5 參與觀察課題組的成員全程參與了廣東省事業(yè)單位分類(lèi)改革的進(jìn)行過(guò)程，參與了他們?yōu)槭聵I(yè)單位分類(lèi)改革所組織的各類(lèi)活動(dòng)，包括動(dòng)員會(huì)和討論會(huì)等，深入了解了事業(yè)單位綜合管理部門(mén)對(duì)事業(yè)單位的互動(dòng)流程。同時(shí)，分課題組成員還參加了2009年12月底在海南?？谡匍_(kāi)的全國(guó)事業(yè)單位登記管理改革會(huì)議，了解到中國(guó)事業(yè)單位登記管理工作的最新進(jìn)展和發(fā)展方向，聽(tīng)到了不少省、市的經(jīng)驗(yàn)介紹。此外，在委托方的組織下，課題組成員走訪了多個(gè)事業(yè)單位改革的典型城市，通過(guò)與這些城市的事業(yè)單位綜合管理部門(mén)的深入交談，了解事業(yè)單位改革最前沿的經(jīng)驗(yàn)。1.4.6 比較分析二十世紀(jì)七、八十年代以來(lái)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化、財(cái)政赤字化、利益多元化、社會(huì)信息化帶來(lái)的挑戰(zhàn)與壓力，英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、美國(guó)、日本、新加坡、香港等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府進(jìn)行了持續(xù)的公共管理改革，尤以政府分權(quán)、民營(yíng)化、公共治理、電子政務(wù)、績(jī)效評(píng)估的改革成效顯著。這些國(guó)家和地區(qū)公共管理改革的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)的事業(yè)單位改革很有參考價(jià)值。因此，課題組根據(jù)需要對(duì)這些國(guó)家和地區(qū)的做法進(jìn)行了比較分析，力圖既立足全國(guó)又放眼世界來(lái)探索中國(guó)的事業(yè)單位分類(lèi)改革和編制管理機(jī)制創(chuàng)新。

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《廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)制研究報(bào)告匯編》編輯推薦：《廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)制研究報(bào)告匯編》是廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室申報(bào)的“廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)制研究”課題研究項(xiàng)目的成果報(bào)告匯編，是省編辦創(chuàng)新理論研究方式的產(chǎn)物，對(duì)建立健全事業(yè)單位監(jiān)管體系，改進(jìn)事業(yè)單位監(jiān)管方法具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，《廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機(jī)制研究報(bào)告匯編》雖是立足于廣東實(shí)際，卻對(duì)全國(guó)的機(jī)構(gòu)編制體系均有借鑒作用，極具理論研究和參考價(jià)值。

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