廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機制研究報告匯編

內(nèi)容概要

　　2008年，省編辦結(jié)合事業(yè)單位改革試點，申報了“廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機制研究”課題研究項目，作為世界銀行和英國國際開發(fā)署共同支持的“中國經(jīng)濟改革實施技術(shù)援助項目（TCC5）”的一個子項目，下設(shè)“事業(yè)機構(gòu)編制管理機制研究”、“事業(yè)單位機構(gòu)編制管理辦法”等6個子課題。課題開展以來，在世界銀行、財政部和省財政廳指導(dǎo)下，省編辦組織各課題組立足廣東實際，對事業(yè)單位監(jiān)管這一具有鮮明時代特色的課題進行了深入、系統(tǒng)的研究，形成了研究報告。兩年之耘，終于匯編成此書。

作者簡介

　　廣東省機構(gòu)編制委員會辦公室
　　世界銀行TCC5子項目執(zhí)行管理辦公室

書籍目錄

第一部分：《廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機制研究報告》
《加強廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機制的若干政策建議》
第二部分：《廣東省事業(yè)機構(gòu)編制管理機制研究》
第三部分：《廣東省事業(yè)單位機構(gòu)編制管理辦法》
第四部分：《廣東省事業(yè)單位預(yù)算和資產(chǎn)監(jiān)管機制研究》
第五部分：《廣東省事業(yè)單位績效評估和問責(zé)機制研究》
第六部分：《廣東省事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)研究》

章節(jié)摘錄

1. 導(dǎo)論1.1 概述如何實現(xiàn)以事業(yè)單位為載體的國有資源的優(yōu)化配置，提升我國的公共服務(wù)水平？這是在繼國有企業(yè)改革、政府機構(gòu)改革之后我國面臨的又一重大改革任務(wù)。課題組將此理解為世界銀行TCC5子項目執(zhí)行管理辦公室和廣東省機構(gòu)編制委員會辦公室開展本次廣東省事業(yè)單位監(jiān)管機制研究要解決的核心問題。為回答這一問題，本研究首先梳理廣東省事業(yè)單位發(fā)展的歷程，然后通過幾個地級市和省直事業(yè)單位的數(shù)據(jù)來深入分析廣東省事業(yè)單位的基本特征，再分別講述當(dāng)前對事業(yè)單位進行監(jiān)管的幾個重要手段（包括編制管理、預(yù)算和資產(chǎn)管理、法人治理結(jié)構(gòu)改革、績效評估和問責(zé)管理）的內(nèi)容及其變遷過程。在上述研究成果的基礎(chǔ)上，課題組提出下一階段加強事業(yè)單位監(jiān)管體制建構(gòu)的具體建議。最后，報告還形成了以法律條文形式出現(xiàn)的管理辦法，用以指導(dǎo)下一階段的工作。1.2 研究背景和意義事業(yè)單位作為中國特有的一個概念，是和國家機關(guān)、企業(yè)和社會團體并列的一個法人類別。事業(yè)單位作為公共組織，是社會公共事務(wù)的重要管理者、社會公共服務(wù)的主要提供者，是公共管理主體的重要組成部分。在性質(zhì)上，事業(yè)單位是擁有公共權(quán)力和特許經(jīng)營權(quán)，承擔(dān)著提供科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等與公眾直接相關(guān)的公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給職責(zé)的公共組織。因而有必要對其是否合理地行使了權(quán)利、充分履行了義務(wù)，對其所提供公共服務(wù)的內(nèi)容、質(zhì)量與價格是否符合要求，對其績效和責(zé)任機制、預(yù)算和資產(chǎn)、機構(gòu)編制和法人治理結(jié)構(gòu)等依法進行嚴格監(jiān)管，以達到規(guī)范其行為的目的。目前，中國現(xiàn)有事業(yè)單位種類繁多、數(shù)量龐大、牽涉面廣，專業(yè)人才和技術(shù)知識高度密集、隸屬關(guān)系和投資渠道各不相同，情況復(fù)雜。中央編辦根據(jù)國家的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)把事業(yè)單位分為教育、科研綜合、文化、衛(wèi)生等25個類別。教育、衛(wèi)生、文化、科研等行業(yè)是事業(yè)單位中最主要的構(gòu)成部分。但長期以來，各級中國共產(chǎn)黨有關(guān)組織機關(guān)，各級國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派機關(guān)、人民團體機關(guān)（簡稱“黨政群機關(guān)”）利用國家資源舉辦并管理了名目繁多、體系龐雜的各類事業(yè)單位。“國家辦事業(yè)、國家養(yǎng)事業(yè)、國家管事業(yè)”，這句話形象地概括了事業(yè)單位在組織與管理體制上具有的典型的計劃特征。為此，改革開放特別是黨的十六大以來，各級政府積極推進事業(yè)單位改革，國內(nèi)部分地區(qū)在推進事業(yè)單位治理制度改革方面進行了有益的探索，以期改善當(dāng)前不盡如人意的公共事業(yè)服務(wù)。同時，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展和日益完善，我國政府職能轉(zhuǎn)變改革的日益深入，在政府從社會中部分地撤退之后，事業(yè)單位承接了許多原來由政府所承擔(dān)的公共管理、公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供等方面的事務(wù)，發(fā)揮了重要的作用。隨著事業(yè)單位承擔(dān)的公共事務(wù)越來越多，社會對事業(yè)單位關(guān)注的程度也越來越高，國家對事業(yè)單位監(jiān)管重視程度也日益提高，相繼出臺了有關(guān)事業(yè)單位監(jiān)管的政策法規(guī)。但事實上，這些探索大多屬于單項改革和局部調(diào)整，主要涉及的是體制內(nèi)部的種種問題，而不是體制結(jié)構(gòu)本身的問題；當(dāng)前的改革還面臨著探索深度不夠、配套政策不完善等問題，系統(tǒng)的、協(xié)調(diào)的、治理層面的改革尚未完全展開?？v觀國際經(jīng)驗，我們可以看出，自從上世紀(jì)80年代以來，公共服務(wù)改革已成為一個世界性話題，逐步進入到各個國家的改革議程中。對于已經(jīng)建立了政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給體系的發(fā)達市場經(jīng)濟國家，其改革的重心在于更多地引入市場機制以提高公共服務(wù)的效率；而中東歐轉(zhuǎn)軌國家則是以市場經(jīng)濟為導(dǎo)向?qū)鹘y(tǒng)的、政府包攬一切的公共服務(wù)體系進行重構(gòu)；發(fā)展中國家則希望通過市場機制廣泛動員各種資源增強公共服務(wù)供給能力。中國公共服務(wù)改革有獨特的歷史特點，改革開放以來，在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，人民收入水平也出現(xiàn)了大幅度提高，導(dǎo)致公共服務(wù)的需求增加。同時收入水平差距的拉大以及價值觀和個人偏好的多樣化還引起了公共服務(wù)需求的多樣化。在公共服務(wù)供給方面，政府通過“脫鉤、下放”的事業(yè)單位改革，使很多事業(yè)單位成為相對獨立自主的管理主體和利益主體。社會資本也開始進入社會公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域，國家統(tǒng)包、直接提供全部(但并非全覆蓋)公共服務(wù)的格局已經(jīng)打破。但當(dāng)前，我們面臨的問題是：在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，在經(jīng)濟發(fā)展水平還相對落后的現(xiàn)階段，如何在加強政府對提供全覆蓋的基本公共服務(wù)的財政責(zé)任的同時，正確地劃分事業(yè)單位的服務(wù)范圍并合理地規(guī)范它們的運營，優(yōu)化目前的國有資源，并利用這些資源為杠桿引入市場機制和社會力量來改善公共服務(wù)供給水平和效率？盡管特點不同，但問題的本質(zhì)都是：政府應(yīng)該監(jiān)管什么、如何進行監(jiān)管。因此，目前我們很有必要進一步深化推進對事業(yè)單位的改革，這種改革不應(yīng)僅僅限于程序上的改進，而應(yīng)該是對事業(yè)單位進行全方位的摸底清查，并在此基礎(chǔ)之上厘清事業(yè)單位提供公共服務(wù)的內(nèi)容和范圍，按照分類改革的原則，理順政事關(guān)系、事企關(guān)系。并在此基礎(chǔ)上，確定針對事業(yè)單位的具體的監(jiān)管措施。1.3 研究框架如前文所述，我們研究的主要目的是要回答如何實現(xiàn)以事業(yè)單位為載體的國有資源的優(yōu)化配置，提升我國的公共服務(wù)水平？要回答此問題，首先要理清以事業(yè)單位為載體的國有資源目前的狀況。事業(yè)單位是我國基本公共服務(wù)的主要提供者，對于基本公共服務(wù)到底指什么，或是說事業(yè)單位到底應(yīng)該提供什么類型的服務(wù)，應(yīng)該包括哪些方面？社會上對此存在不同觀點。一種代表性觀點認為：基本公共服務(wù)主要涉及到義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務(wù)”，就業(yè)服務(wù)、基本社會保障等“基本民生性服務(wù)”，公益基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護等“公共基礎(chǔ)性服務(wù)”，生產(chǎn)安全、消費安全、社會安全等“公共安全性服務(wù)”。而另外一種代表性觀點則認為：中國現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)界定在醫(yī)療衛(wèi)生(或者叫公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療)、義務(wù)教育、社會救濟、就業(yè)服務(wù)和養(yǎng)老保險；而且義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、最低生活保障應(yīng)當(dāng)是基本公共服務(wù)中的“基本”。上述這些觀點雖然彼此有差異，甚至存在著爭議，但從總體上看并沒有實質(zhì)性的分歧。但是不管以何種說法為準(zhǔn)繩，我們首先要了解清楚投放在事業(yè)單位的國有資源是否正在承擔(dān)上述的任務(wù)，也就是這些資源是否投放到位，用得其所；其次是這些資源的使用是否適當(dāng)。然后才是去分析我們對這些資源的監(jiān)管都做了些什么，這些監(jiān)管手段是否起到了成效。在進行上述分析的基礎(chǔ)上，我們才能結(jié)合當(dāng)前的一些主要的改革措施，為事業(yè)單位改革提供具體建議，例如，首先結(jié)合分類改革來充分厘清不同性質(zhì)事業(yè)單位之間的邊界，使得以事業(yè)單位為載體的國有資源做到有的放矢，然后即可針對不同類別事業(yè)單位采取不同的監(jiān)管措施，這些措施可以具體到機構(gòu)編制管理、法人治理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)和預(yù)算管理和績效評估等各個方面（如下圖所示）。1.4 研究方法1.4.1 文獻分析為全面了解中國事業(yè)單位編制管理的制度環(huán)境、法理依據(jù)，以及事業(yè)單位分類改革的政策背景、發(fā)展方向乃至實操方案，課題組查閱了大量的法律、法規(guī)、政策文件，包括中國中央政府制訂的相關(guān)文件、有關(guān)編制管理方面的法律規(guī)章、地方政府出臺的配套性法規(guī)和政策文件、事業(yè)單位及其管理部門的網(wǎng)頁等各種文獻資料，借助此法，課題組為事業(yè)單位監(jiān)管研究準(zhǔn)備了豐富的二手資料素材。1.4.2 統(tǒng)計分析無論從全國還是廣東來看，事業(yè)單位種類繁多、數(shù)量龐大、牽涉面廣，專業(yè)人才和技術(shù)知識高度密集、隸屬關(guān)系和投資渠道各不相同，情況十分復(fù)雜。因此，要對事業(yè)單位的編制管理問題進行深入研究，必須對事業(yè)單位的基本信息進行有的放矢的統(tǒng)計分析。在委托方的積極配合下，課題組獲得了廣東省幾個區(qū)域的代表性城市（包括代表珠江三角洲地區(qū)的廣州和佛山，代表粵東地區(qū)的汕頭和汕尾市，代表粵西地區(qū)的湛江市和代表粵北地區(qū)的清遠市）的事業(yè)單位的基本數(shù)據(jù)信息，包括了事業(yè)單位的名稱、編制數(shù)、經(jīng)費來源類別等信息。課題組在這些信息的基礎(chǔ)上，進行了統(tǒng)計分析，準(zhǔn)確而充分地反映出了廣東省事業(yè)單位的特征。1.4.3座談會通過召開或參加座談會，研究者能以一種“文化主位”的方式對研究的問題有更深入的理解和反思TPF FPT。本課題組成員在研究中國事業(yè)單位編制管理機制改革過程中，親歷了多次的座談會，加深了對研究問題的思考。在委托方的配合下，我們參與了多次由事業(yè)單位、綜合管理部門、事業(yè)單位的行業(yè)管理部門參與的座談會。座談會在廣州、深圳等地召開多場。又如，課題組專門邀請了廣東省編辦幾位理論素養(yǎng)深厚、實踐經(jīng)驗豐富的官員與課題組成員座談交流。再如，課題組成員多次受邀參加了廣東省編辦協(xié)調(diào)召開的廣東省事業(yè)單位分類改革座談會，聽取了政府部門、事業(yè)單位對于事業(yè)單位分類改革和強化監(jiān)管的不同意見和訴求。這些對于開闊視野、拓寬課題寫作思路都大有裨益。1.4.4 案例分析2006年國家確定山西、上海、浙江、廣東、重慶為全國5個事業(yè)單位改革試點省、市。在廣東，深圳、佛山被廣東省政府確定為兩個改革試點城市。本課題在對中國事業(yè)單位編制管理的問題分析和經(jīng)驗總結(jié)中，重點選取了這些改革試點省份及其試點城市作為案例分析對象。比如，廣東省對事業(yè)單位實施實名制管理和網(wǎng)上監(jiān)管的做法領(lǐng)先全國，2010年將在全省鋪開；深圳市學(xué)習(xí)香港經(jīng)驗，率先推行事業(yè)單位法定機構(gòu)改革，以事定費、政府購買公共服務(wù)；上海市大膽探索事業(yè)單位信用等級評定，強化社會對事業(yè)單位的監(jiān)管，等等。1.4.5 參與觀察課題組的成員全程參與了廣東省事業(yè)單位分類改革的進行過程，參與了他們?yōu)槭聵I(yè)單位分類改革所組織的各類活動，包括動員會和討論會等，深入了解了事業(yè)單位綜合管理部門對事業(yè)單位的互動流程。同時，分課題組成員還參加了2009年12月底在海南?？谡匍_的全國事業(yè)單位登記管理改革會議，了解到中國事業(yè)單位登記管理工作的最新進展和發(fā)展方向，聽到了不少省、市的經(jīng)驗介紹。此外，在委托方的組織下，課題組成員走訪了多個事業(yè)單位改革的典型城市，通過與這些城市的事業(yè)單位綜合管理部門的深入交談，了解事業(yè)單位改革最前沿的經(jīng)驗。1.4.6 比較分析二十世紀(jì)七、八十年代以來，面對經(jīng)濟全球化、財政赤字化、利益多元化、社會信息化帶來的挑戰(zhàn)與壓力，英國、澳大利亞、新西蘭、美國、日本、新加坡、香港等發(fā)達國家和地區(qū)政府進行了持續(xù)的公共管理改革，尤以政府分權(quán)、民營化、公共治理、電子政務(wù)、績效評估的改革成效顯著。這些國家和地區(qū)公共管理改革的經(jīng)驗，對于中國的事業(yè)單位改革很有參考價值。因此，課題組根據(jù)需要對這些國家和地區(qū)的做法進行了比較分析，力圖既立足全國又放眼世界來探索中國的事業(yè)單位分類改革和編制管理機制創(chuàng)新。

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