中國財政制度改革30年

內(nèi)容概要

本書力求對以上問題作出回答，主要任務有四：第一，回顧1978年以來中國財政制度改革的歷程；第二，總結(jié)中國財政制度改革的成就；第三，歸納中國財政制度改革的基本經(jīng)驗；第四，探討未來中國財政制度改革面臨的機會和挑戰(zhàn)。    本書在討論傳統(tǒng)財政制度的基礎之上，探討財政改革的邏輯。中國財政改革與財力困境有關，但更多的是經(jīng)濟改革的要求。財政改革是制度需求者和供給者發(fā)生變化的結(jié)果。政府轉(zhuǎn)型是財政改革贏得持續(xù)動力的關鍵。    中國財政改革從總體上看，財政體制已從財政包干制轉(zhuǎn)為分稅制，適應市場經(jīng)濟需要的稅制已基本形成，財政與國有經(jīng)濟的關系也日趨規(guī)范化，政府預算也在按照市場經(jīng)濟的要求進行改革。財政改革促進了資源配置的提高，改善了收入分配狀況，促進了經(jīng)濟穩(wěn)定的財政政策機制的形成。但財政改革仍遭遇財政透明度、公共預算與國有資本預算銜接、轉(zhuǎn)移支付、利益集團等一系列問題的挑戰(zhàn)。

作者簡介

楊之剛，中國社會科學院財貿(mào)經(jīng)濟研究所財政研究室主任，研究員，研究生院副教授，碩士生導師。研究專業(yè)為財政和稅收，在預算制度、稅收制度、各級政府間的財政關系、城市財政，以及財政稅收制度的國際比較方面有較深入的研究

書籍目錄

1  導言  1.1  1978--2007年中國財政收支：總量和結(jié)構的變化  1.2  中國財政收支變化與財政制度改革  1.3  本書的任務2  傳統(tǒng)財政制度的形成  2.1  邏輯起點：財政的目標  2.2  傳統(tǒng)財政制度的基本特征：國際比較  2.3  傳統(tǒng)財政制度與中國經(jīng)濟現(xiàn)實3  財政改革的邏輯  3.1  三次財力困境與財政改革  3.2  中國經(jīng)濟改革與財政制度改革  3.3  財政改革的動力機制4  財政改革的歷程  4.1  1978--1979年的財政調(diào)整  4.2  財政體制改革：從財政包干制到分稅制  4.3  稅制改革  4.4  財政與國有經(jīng)濟改革  4.5  政府預算改革  4.6  財政改革藍圖5  財政改革的成就  5.1  資源配置效率的提高  5.2  收入分配的改進  5.3  促進經(jīng)濟穩(wěn)定的財政政策機制的形成6  財政改革中的問題與難點  6.I  財政透明度  6.2  公共預算與國有資本經(jīng)營預算的銜接問題  6.3  利益沖突與財政改革的推進問題  6.4  中國的財政轉(zhuǎn)移支付制度問題7  財政改革與內(nèi)外部環(huán)境  7.1  財政改革與經(jīng)濟體制改革的整體配套性  7.2  經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展與財政改革  7.3  財政改革與國家的法治化、民主化進程8  中國財政改革的道路與經(jīng)驗  8.1  財政改革在經(jīng)濟改革中的重要作用  8.2  財政改革方式的選擇  8.3  財政改革道路的普遍意義9  結(jié)束語參考文獻

章節(jié)摘錄

　　8　中國財政改革的道路與經(jīng)驗　　財政改革是各種改革中分量最重的。沒有財政改革，就不會有市場經(jīng)濟。財政改革促進了整個社會的改革、發(fā)展和穩(wěn)定。中國是一個大國，財政改革走過的道路有一定的特殊性，但作為一個發(fā)展中國家，財政改革的過程也是經(jīng)濟發(fā)展的過程，財政改革的經(jīng)驗能為廣大發(fā)展中國家提供有益的參考；作為一個轉(zhuǎn)型國家，中國財政改革迄今所取得的成就，對于其他轉(zhuǎn)型國家的轉(zhuǎn)型也是有借鑒意義的?！　?.1　財政改革在經(jīng)濟改革中的重要作用　　中國經(jīng)濟改革一直是在財政的支持下進行的。財政改革與市場經(jīng)濟的形成，財政改革與經(jīng)濟改革的深化都有重要的關系，財政為經(jīng)濟發(fā)展提供外部環(huán)境保障。財政改革的關鍵是堅持了市場改革的取向。　　8.1.1 財政放權讓利改革，促進市場競爭主體的形成　　通過放權讓利改革，財政支持了市場競爭主體的形成。傳統(tǒng)的公有制財政下，國家財政與國有企業(yè)財務管理是高度重疊的，財政對國有企業(yè)基本上實行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的管理方式。企業(yè)改革一開始所實行的企業(yè)基金和利潤留成制度，事實上就是財政將部分企業(yè)財務管理權限返還給企業(yè)。利改稅、企業(yè)承包制、稅利分流等改革進一步規(guī)范了財政與國有企業(yè)的利潤分配關系?！镀髽I(yè)財務通則》和《企業(yè)會計準則》實施之后，預算外資金不再包括企業(yè)資金，國家財政直接干預國有企業(yè)財務管理的時代終告結(jié)束。這些改革與國有企業(yè)的其他改革，尤其是所有權與經(jīng)營權分離改革等一起，推動了國有企業(yè)成為市場中能夠自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)營主體，并獲得自生能力，能夠參與競爭。在公有制條件下，中國在一定意義上實現(xiàn)了公有制與市場經(jīng)濟的兼容。與自然形成的市場經(jīng)濟相比，中國改革的起點是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟是逆向成長起來的，是在政府放權讓利的前提下成長起來的?！　榱诉m應對外開放的需要，結(jié)合國情，中國很快就建立了一套涉外稅制。這是一套以優(yōu)惠為主要特征的稅制，促進了外資的流人和外資企業(yè)在中國的發(fā)展。國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實施的稅收優(yōu)惠政策，對個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟所進行的稅收優(yōu)惠政策，也推動了非公有制經(jīng)濟的發(fā)展。改革開放以來，城市居民附屬于單位，農(nóng)村居民附屬于生產(chǎn)組織的情況也得到了改變，個人流動性的增強，市場競爭主體不僅僅是企業(yè)，還包括個人?！　《喾N市場競爭主體的形成，構建了市場化改革所需的微觀經(jīng)濟基礎。不僅國有企業(yè)、集體企業(yè)、非公有制企業(yè)、股份制企業(yè)等多種形式企業(yè)相互之間形成了競爭關系，而且在國有企業(yè)之間的市場競爭關系也形成了?！　?.1.2　財政對價格改革和市場體系形成的支持作用　　理順價格體系，是市場取向改革的必由之路。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下所形成的不合理的價格體系，導致經(jīng)濟結(jié)構的不合理，也影響了價格作為資源配置信號作用的發(fā)揮。不合理的偏低的農(nóng)副產(chǎn)品價格，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來很不利的影響，也危害著國民經(jīng)濟的基礎。經(jīng)濟改革之初，國家就決定增加財政支出，提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格。農(nóng)副產(chǎn)品收購價格的提高，必然要求銷售價格的相應提高。為了保證價格改革的順利進行，國家對城市居民實行了價格補貼，包括糧油價格補貼，棉花價格補貼，肉、禽、蛋、菜價格補貼等等?！　∝斦膬r格補貼在很大程度上避免了價格調(diào)整所帶來的不穩(wěn)定?！　r格雙軌制改革對于中國經(jīng)濟改革來說意義重大。生產(chǎn)資料價格雙軌制改革在保證傳統(tǒng)體制正常運行的同時，為增量改革獲得了空間。價格雙軌制下，價格包括三種類型：政府定價、政府指導價、市場調(diào)節(jié)價。政府定價是與指令性計劃聯(lián)系在一起的，而政府指導價對應的是指導性計劃。企業(yè)虧損按照形成原因的不同，可以分為經(jīng)營陸虧損和政策性虧損。前者是因為企業(yè)經(jīng)營管理效益不佳所導致的。后者則是由于企業(yè)執(zhí)行指令性計劃所導致。　　財政對企業(yè)的補貼一開始是面向所有的國有企業(yè)。后來，補貼僅限于政策性了損企業(yè)。對企業(yè)的財政補貼保證了政策性虧損企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營，也在一定意義上促進了企業(yè)的發(fā)展。隨著改革的推進，指令性計劃越來越少，政府定價范圍越來越窄，價格在資源配置中的信號作用也越來越明顯?！　±眄槂r格體系的過程，必然帶來一批相關的利益受損者，從短期來看，為避免社會不穩(wěn)定，給受損者予以一定的財政補貼，支持了價格改革的進行?！　≡诶眄樍藘r格體系的改革，促進了市場的形成之后，中國現(xiàn)已形成包括商品市場、生產(chǎn)要素市場、勞動力市場在內(nèi)的市場體系。需要注意的是，政府對一些領域的退出，加上相應的財政補貼政策，也促進了相關市場的形成?！　?.1.3　建立公共財政制度，彌補市場失效　　中國財政改革是財政的公共化過程，即從計劃型財政向適應市場經(jīng)濟需要的公共財政轉(zhuǎn)型的過程。建立公共財政制度，旨在彌補市場失效，為中國經(jīng)濟改革提供了保障，為中國經(jīng)濟社會的發(fā)展奠定了基礎?！　∝斦D(zhuǎn)型首先是改變財政的“越位”與“缺位”狀況?！霸轿弧焙汀叭蔽弧笔窍鄬τ谑袌鼋?jīng)濟而言的，前者是指財政活動超越了市場所需要的政府干預范圍；后者是指對市場所需的政府干預范圍，財政沒有介入或介入不足。在計劃型財政中，財政包攬社會的一切活動，無所謂“越位”和“缺位”。改革中的過程，意味著政府要從一些領域中“退出”。但是，由于傳統(tǒng)體制的慣性，以及配套條件的不具備等多種原因，“退出”可能遭遇一定的障礙，該退未退的領域，就屬于“越位”。與此同時，一些原先依附于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的制度，由于改革的推進而被打破，對應的新制度由于財力等方面的原因而沒有建立起來，或者沒有按照市場經(jīng)濟的要求真正確立，這就構成了“缺位”。在經(jīng)濟改革進程中，正是因為“越位”，“缺位”問題才更加嚴重。財政改革從這個角度來看，是一個“歸位”的過程，是財政合理定位的過程?！　「母镏校μ峁┤鐣璧墓伯a(chǎn)品和公共服務就是實現(xiàn)“歸位”的過程，是財政支出結(jié)構的調(diào)整過程。政府通過國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性改組，逐漸從一些“越位”領域中退出；通過增加在“缺位”領域的投入，填補“缺位”，為市場的正常運轉(zhuǎn)提供制度的保障。政府正在加大對養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、環(huán)境保護、收入分配等的支持力度，代表了財政轉(zhuǎn)型的方向。所有這些領域，屬于公共產(chǎn)品、外部性、自然壟斷、信息不對稱、收入分配不公平等市場失效領域。而且，財政支出是一視同仁的，不再有城鄉(xiāng)之分，不再有不同所有制企業(yè)之分。　　為了保證彌補市場失效的財力，政府需要不再區(qū)分預算內(nèi)、預算外、制度外財力，而將各種可支配收入集中，納入統(tǒng)一的政府預算管理，提高政府資金的使用效率。　　在財政收入上，建立以稅收為主要收入形式的現(xiàn)代財政收入體系，建立財政收入穩(wěn)定機制，在保證財政收入的同時，發(fā)揮稅收的效率和公平調(diào)節(jié)作用。在財政收入占GDP較低，不足以滿足財政支出需要的特殊條件下，建立財政收入穩(wěn)定增長機制有其必要性。但隨著改革的深入，財政收支對稱，財政資金使用效率達到最高才是最為關鍵的問題。　　財政轉(zhuǎn)型還應致力于發(fā)揮財政政策在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中的作用。財政轉(zhuǎn)型之后，傳統(tǒng)財政體制下的直接管理讓位于財政的間接調(diào)控，宏觀財政政策要發(fā)揮其應有的作用?！　≌g財政關系的規(guī)范化，促進中央和地方各級政府財政之間的合理分工，以最大限度發(fā)揮財政在效率、公平和穩(wěn)定上的作用?！　母旧险f，財政轉(zhuǎn)型的真正實現(xiàn)有賴于財政決策法治化、科學化和民主化機制的形成?！　?.2　財政改革方式的選擇　　8.2.1　激進改革與漸進改革　　關于市場經(jīng)濟改革方式，一直存在兩種改革方式，即激進改革（radicalreform）和漸進改革（gradual reform）的爭論。蘇聯(lián)、東歐國家的改革是一攬子的、一步走的、總體推進的改革，通常被視為激進改革，這些國家實行的是所謂“休克療法”。中國經(jīng)濟改革是分步實施的，常被看作是漸進改革?！　【蛢煞N改革方式本身而言，很難說清孰優(yōu)孰劣。二者都有其合理之處。休克療法背后的邏輯是一個人無法分兩步跨過深淵，而在漸進主義者看來，改革只能層層推進，因為一個剛得過肺炎的病人不能迎著凜冽的寒風去跑馬拉松（奧爾森，2005）。就中國的改革而言，也有一些學者更愿意稱之為增量改革（incremental reform），因為改革是在舊體制因阻力較大改不動的情況下，先在其周圍發(fā)展新體制，隨著這部分經(jīng)濟成分的發(fā)展壯大，經(jīng)濟結(jié)構的不斷變化和體制環(huán)境的不斷改善，再逐步改革舊體制（樊綱，1996）。這種改革是在國有經(jīng)濟改革停滯不前的情況下，先采取修修補補的辦法以維持國有經(jīng)濟的運轉(zhuǎn)，而把主要精力放在非國有經(jīng)濟上，尋找新的生長點（吳敬璉，2004）?！　∨c整體經(jīng)濟改革有點相似，中國財政制度改革也不是一步到位的，這樣的改革無疑可以視為漸進改革，從一定意義上說也是“增量改革”。中國財政改革與經(jīng)濟改革一樣，一開始并沒有一個系統(tǒng)完整的改革方案。在這種情況下，財政改革很難實現(xiàn)“一步到位”，因為根本不知道改革的目標在哪里。只有在市場經(jīng)濟改革目標確定之后，財政改革的方向才大致明朗，雖然在局部領域仍有爭議。但即使如此，財政改革往往也不是一步到位的。1994年中國進行了工商稅制改革。消費型增值稅制無疑是增值稅制改革的目標，但當時選擇了生產(chǎn)型增值稅。這不是一個最優(yōu)的選擇，但與產(chǎn)品稅制相比，生產(chǎn)型增值稅制減少重復征稅。而且當時選擇生產(chǎn)型增值稅制還可以避免財政收入波動過大。1994年分稅制財政體制改革目標確定之后，具體改革方案還是考慮了既得利益，保留了稅收返還這一與規(guī)范的分稅制不相適應的財政轉(zhuǎn)移支付做法，保留了按照企業(yè)行政隸屬關系劃分企業(yè)所得稅的做法。這種折中做法最大限度保證了財政改革方案容易得到支持，保證了財政改革的順利進行?！　】紤]到改革的成本和阻力，財政改革往往先集中在難度較小或急需舉辦的制度和事項3z（張馨，2004）。難度大的改革或者是因為改革所牽涉的部門和地方利益太多，或者是因為改革需要較大的財力支持。農(nóng)村改革先行，與農(nóng)村改革所需要的國家財力支持不多有著密切的關系。國有企業(yè)改革在很長時間之內(nèi)停留在放權讓利階段，與企業(yè)改革所需耗費更多國家財力有關。公共支出管理改革與政府預算改革是在財政改革進入“深水區(qū)”之后才開始的，這與改革涉及的部門和地方利益太多有關。而且，即使這些高難度的改革已經(jīng)開始，也是逐步推行的。先易后難的改革至少保證了一些財政制度的關鍵改革的起步。“開弓沒有回頭箭”。借助于各項改革的深入，當外部環(huán)境具備的時候，財政改革也就水到渠成。

編輯推薦

　　《中國財政體制改革30年》作者楊志勇，中國社會科學院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所研究員，中國社會科學院研究生院教授、博士生導師，中國財政學會理事。主要研究領域為財稅理論與比較稅制。在《財貿(mào)經(jīng)濟》、《稅務研究》等學術期刊發(fā)表論文20余篇。主要著作有《比較財政學》、《財政理論發(fā)展綱要》等?！　∽髡邨钪畡?，中國社會科學院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所研究員，中國社會科學院研究生院教授，中國財政學會理事，中國稅務學會理事。在《經(jīng)濟研究》、《財貿(mào)經(jīng)濟》等學術期刊發(fā)表論文多篇。代表作有《中國財稅體制的問題與出路》（與周小川合著）、《公共財政學：理論與實踐》。

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