大國(guó)策

內(nèi)容概要

　　自改革開(kāi)放以來(lái)，一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的公民社會(huì)就開(kāi)始形成。最早感受到公民社會(huì)來(lái)臨的，并不是“超女選秀”，而是城里那些戴著“紅袖箍”、平時(shí)扭秧歌跳舞的老人們。他們背后既沒(méi)有政府組織，更沒(méi)有公司策劃，一些熱心老人卻把這些組織管理得井然有序。事實(shí)表明，民間組織的自我管理能力超出我們的預(yù)想。　　社會(huì)管理中的許多模式都是西方舶來(lái)品，比如NGO，這些形式需要引進(jìn)和改造并為我所用，“凡是西方宣揚(yáng)的，我們就拒絕”這種簡(jiǎn)單的思維邏輯不可再用。然而，目前中國(guó)NGO的處境很尷尬，政府審批苛刻，對(duì)民間組織存在極度的不信任，嚴(yán)重束縛了正常的、健康的民間組織的發(fā)展。

書(shū)籍目錄

法治成就大國(guó)——《大國(guó)策》系列叢書(shū)導(dǎo)言“善政”與“善治”中國(guó)公民社會(huì)：概念、分類(lèi)與制度環(huán)境公民社會(huì)與國(guó)家的協(xié)同發(fā)展中國(guó)公民社會(huì)：現(xiàn)在與未來(lái)中國(guó)的公民社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)公民意識(shí)的自我測(cè)量公民主政治下的為民之道公民權(quán)與公民社會(huì)公民資格的構(gòu)成公民素質(zhì)與選舉改革調(diào)查當(dāng)代中國(guó)人公民意識(shí)的測(cè)量決策者要對(duì)民主心懷敬意共決策聽(tīng)證：行政民主的價(jià)值和局限性行政民主——浙江的實(shí)踐與啟示我國(guó)公共決策專(zhuān)家咨詢(xún)制度的悖論及其克服——以美國(guó)《聯(lián)邦咨詢(xún)委員會(huì)法》為借鑒優(yōu)化黨內(nèi)集體決策的路徑分析非官方的NGO和官方的GONGO中國(guó)的社團(tuán)革命——中國(guó)人的結(jié)社版圖社團(tuán)合作與中國(guó)公民社會(huì)的有機(jī)團(tuán)結(jié)結(jié)社與社團(tuán)管理民間組織與基層民主非政府組織：應(yīng)放它一馬改善我國(guó)公民社會(huì)制度環(huán)境的若干思考中國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的制度環(huán)境影響中國(guó)民間組織的合法性困境改革民間組織雙重管理體制的分析和建議“制度剩余”與“制度匱乏”非政府組織能有效地提供公共治理嗎——中國(guó)民間組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)主義審視國(guó)外非營(yíng)利組織管理體制及其對(duì)中國(guó)的啟示民間商會(huì)與地方治理行業(yè)協(xié)會(huì)自主運(yùn)作中的合作難題及其求解

章節(jié)摘錄

　　中國(guó)公民社會(huì)：概念、分類(lèi)與制度環(huán)境俞可平　　公民社會(huì)的幾個(gè)重要概念　　公民社會(huì)，總的說(shuō)來(lái)，對(duì)于當(dāng)今中國(guó)政府和學(xué)術(shù)界而言，還是一個(gè)新的事物。中國(guó)公民社會(huì)本身正在形成之中，還很不成熟，其典型特征和作用還未得到充分展露。與此相一致，對(duì)中國(guó)公民社會(huì)的認(rèn)識(shí)和研究還有許多模糊不清的地方，這突出地表現(xiàn)在對(duì)一些重要范疇和概念沒(méi)有比較一致的看法。分歧的存在是正常的，但如果核心概念歧義過(guò)大，既不利于討論的深入，更不利于制定合理的政策和法規(guī)。所以，在討論中國(guó)公民社會(huì)的整體制度環(huán)境之前，有必要就若干重要范疇表明我們的理解?！　。ㄒ唬┕裆鐣?huì)　　在中國(guó)學(xué)術(shù)界，公民社會(huì)常常又被稱(chēng)為市民社會(huì)和民間社會(huì)，它們是同一個(gè)英文術(shù)語(yǔ)CivilSociety的三個(gè)不同中文譯名。雖然國(guó)內(nèi)學(xué)者目前仍然交叉使用市民社會(huì)、公民社會(huì)和民間社會(huì)三個(gè)術(shù)語(yǔ)，但這三個(gè)不同的中文稱(chēng)謂事實(shí)上并不是完全同義的，它們之間存在著一些微妙的差別。“市民社會(huì)”是最為流行的術(shù)語(yǔ)，也是對(duì)CivilSociety的經(jīng)典譯名，它來(lái)源于馬克思主義經(jīng)典著作的中譯本。但這一術(shù)語(yǔ)在傳統(tǒng)語(yǔ)境中或多或少帶有一定的貶義，許多人事實(shí)上把它等同于資產(chǎn)階級(jí)社會(huì)，而且容易把這里的“市民”誤解為“城市居民”?！懊耖g社會(huì)”最初多為歷史學(xué)家在研究中國(guó)近代的民間組織時(shí)加以使用。這是一個(gè)中性的稱(chēng)謂，但在不少學(xué)者特別是在政府官員眼中，它具有邊緣化的色彩。“公民社會(huì)”是改革開(kāi)放后對(duì)CivilSociety的新譯名，這是一個(gè)褒義的稱(chēng)謂，它強(qiáng)調(diào)CivilSociety的政治學(xué)意義，即公民的公共參與和公民對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約，越來(lái)越多的年輕學(xué)者喜歡使用這一新的譯名。　　我們把公民社會(huì)當(dāng)作是國(guó)家或政府系統(tǒng)，以及市場(chǎng)或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域。公民社會(huì)的組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織，包括公民的維權(quán)組織、各種行業(yè)協(xié)會(huì)、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團(tuán)體、同人團(tuán)體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等。由于它既不屬于政府部門(mén)（第一部門(mén)），又不屬于市場(chǎng)系統(tǒng)（第二部門(mén)），所以人們也把它們看作是介于政府與企業(yè)之問(wèn)的“第三部門(mén)”（TheThirdSector）。　?。ǘ┟耖g組織　　公民社會(huì)是相對(duì)獨(dú)立于政治國(guó)家的民間公共領(lǐng)域，其基礎(chǔ)和主體是各種各樣的民間組織。但在目前的中國(guó)學(xué)術(shù)界，對(duì)民間組織的理解甚至比對(duì)公民社會(huì)的理解還要混亂不清。無(wú)論是學(xué)者的文章或政府的文件中，經(jīng)常使用的關(guān)于公民社會(huì)組織的稱(chēng)呼有：非政府組織、非營(yíng)利組織、民間組織、公民團(tuán)體、中介組織、群眾團(tuán)體、人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、第三部門(mén)組織、志愿組織等等。一般地說(shuō)，這些不同稱(chēng)呼并無(wú)實(shí)質(zhì)性的區(qū)別，但是從嚴(yán)格的語(yǔ)義來(lái)說(shuō)，它們之間應(yīng)當(dāng)存在著不可不察的差別，這些概念從不同的角度強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)的某個(gè)方面特征?！　　胺钦M織”是至今仍廣泛使用的一個(gè)重要概念，它的優(yōu)點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)組織的非官方性，表明公民社會(huì)組織不屬于政府組織系統(tǒng)，明顯不同于政府組織。但在中國(guó)的語(yǔ)境中，這一概念可能產(chǎn)生兩種正好相反的歧義。一是認(rèn)為只有那些重要的、正式的民間組織，才屬于公民社會(huì)的范疇。因?yàn)榉钦M織這一概念最初引入中國(guó)，與聯(lián)合國(guó)憲章中涉及的國(guó)家間非政府組織在聯(lián)合國(guó)的地位與作用相關(guān)，而國(guó)家間的非政府組織往往是十分正規(guī)的，并經(jīng)過(guò)政府的正式批準(zhǔn)，而大量存在于社會(huì)中的非正式組織有可能被許多人排除在“非政府組織”視野之外。二是把“非政府組織”的“非政府性”理解成與政府沒(méi)有關(guān)系，甚至理解為與政府對(duì)立。然而耐人尋味的是，在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)生活中，那些最重要的“非政府組織”恰恰與政府的關(guān)系最密切，有些直接就是“政府的非政府組織”（GovernmentalNongovernmentOrganization）?！　　胺菭I(yíng)利組織”概念突出了公民社會(huì)組織與企業(yè)和公司等市場(chǎng)組織的區(qū)別，但它容易模糊公民社會(huì)組織為了自身的生存從事的必要的有償服務(wù)與營(yíng)利活動(dòng)之間的界限。公民社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)沒(méi)有營(yíng)利目的，但在缺乏經(jīng)費(fèi)資助的情況下，許多民間組織為維持生存和發(fā)展又不得不從事一些收取費(fèi)用的活動(dòng)，這在中、國(guó)通常稱(chēng)作“有償服務(wù)”。然而，“有償服務(wù)”的界限模糊不清，很難確定這樣一個(gè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，低于這一標(biāo)準(zhǔn)就是“非營(yíng)利的”，而超過(guò)這一標(biāo)準(zhǔn)便是“營(yíng)利的”。所以，用“非營(yíng)利”來(lái)界定目前中國(guó)的公民社會(huì)組織，可能會(huì)遇到如何確定“非營(yíng)利”標(biāo)準(zhǔn)這樣一個(gè)新的難題?！　　爸薪榻M織”也是最廣泛使用的概念之一，政府管理部門(mén)似乎對(duì)它的關(guān)注度頗高，因?yàn)樵谙嚓P(guān)管理法規(guī)中這一概念的出現(xiàn)頻率相當(dāng)高。“中介組織”開(kāi)宗明義地揭示了公民社會(huì)組織位于政府與企業(yè)之間的中間性特征，但這一概念卻嚴(yán)重地掩蓋了公民社會(huì)組織的其他主要特征，特別是其非營(yíng)利性。在現(xiàn)實(shí)生活中，大量具備“中介性”特征的組織是營(yíng)利性組織，它們與其說(shuō)屬于公民社會(huì)，遠(yuǎn)不如說(shuō)屬于市場(chǎng)社會(huì)。隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而日益增多的服務(wù)性行業(yè)，其中許多完全可以歸類(lèi)于“中介組織”，一些政府管理部門(mén)也確實(shí)將它們視為中介組織，如律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、婚姻介紹所、公證機(jī)構(gòu)、人才交流中心、土地房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)機(jī)構(gòu)、商務(wù)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、商業(yè)代理機(jī)構(gòu)等等。它們確實(shí)是“中介組織”，卻又通常是十足的營(yíng)利組織，但完全不屬于公民社會(huì)?！　　叭罕妶F(tuán)體”或“人民團(tuán)體”是中國(guó)現(xiàn)存體制下特定的政治概念，它主要指中國(guó)共產(chǎn)黨直接領(lǐng)導(dǎo)下的工會(huì)、青年團(tuán)和婦女聯(lián)合會(huì)，以及其他少數(shù)特殊的團(tuán)體，如中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、中國(guó)文學(xué)藝術(shù)家聯(lián)合會(huì)、中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)等。這些組織的主要特征是，具有很強(qiáng)的政治和行政色彩，像行政機(jī)關(guān)一樣，有相應(yīng)的行政級(jí)別，其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與各級(jí)政府機(jī)構(gòu)同設(shè)，由國(guó)家給予正式的編制，并且通常承擔(dān)一定的行政管理職能。其實(shí)，從其職能和性質(zhì)來(lái)看，它們更像是政府組織，而不是非政府組織。“群眾團(tuán)體”或“人民團(tuán)體”這些概念，有時(shí)也寬泛地指所有非政府的社會(huì)組織，但由于約定俗成的原因，它的特殊含義已經(jīng)深入人心。此外，在中國(guó)政治的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境中，“群眾”或“人民”通常是政治性很強(qiáng)的概念，指那些得到黨和政府認(rèn)可的多數(shù)公民。顯然，用“群眾團(tuán)體”或“人民’團(tuán)體”的概念已經(jīng)很難包含公民社會(huì)組織的完整含義?！　　暗谌块T(mén)組織”、“志愿組織”等概念的局限也相當(dāng)明顯。前者主要是一個(gè)近年來(lái)才出現(xiàn)的外來(lái)術(shù)語(yǔ)，許多人因?yàn)椴涣私狻暗谌块T(mén)”從而也不甚了解“第三部門(mén)組織”。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還容易將此“第三部門(mén)”混淆于國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的“第三部門(mén)”，即服務(wù)行業(yè)部門(mén)?！爸驹附M織”強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)組織的志愿性，但志愿性并非為公民社會(huì)組織所特有，一些政黨組織也強(qiáng)調(diào)其成員參加組織的志愿性。可見(jiàn)，用這些概念來(lái)指稱(chēng)公民社會(huì)組織，也并不十分妥當(dāng)?！　　吧鐣?huì)團(tuán)體”或“社團(tuán)”、“公民團(tuán)體”、“公民組織”、“民間組織”等概念，也常用以指公民社會(huì)組織。借用這些概念可以比較清楚地表明公民社會(huì)組織的“社會(huì)性”或“民間性”，以區(qū)別于政府機(jī)關(guān)和企業(yè)組織。相對(duì)而言，這些概念的含義比較清晰，所表達(dá)的意義也比較準(zhǔn)確。“社會(huì)團(tuán)體”、“社團(tuán)”等概念，強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)組織的社會(huì)性，“公民團(tuán)體”、“公民組織”等概念強(qiáng)調(diào)了公民社會(huì)組織的政治性，因?yàn)楣袷且粋€(gè)由憲法界定的政治概念?！懊耖g組織”概念突出了公民社會(huì)組織的民間性，其外延可以涵蓋上述各概念所要表達(dá)的主要意義，因此，比較而言，這是一個(gè)表達(dá)公民社會(huì)組織的恰當(dāng)概念。我們建議，在談及作為公民社會(huì)主體的組織或團(tuán)體時(shí)，盡可能地一致使用“民間組織”的概念，以避免在概念術(shù)語(yǔ)上的不必要爭(zhēng)議和混亂?！　∧敲?，什么是本文所說(shuō)的“民間組織”？作為公民社會(huì)主體的民間組織，指的是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營(yíng)利性社團(tuán)。它有以下四個(gè)顯著的特點(diǎn)。其一是非政府性，即這些組織是以民間的形式出現(xiàn)的，它不代表政府或國(guó)家的立場(chǎng)；其二是非營(yíng)利性，即它們不把獲取利潤(rùn)當(dāng)作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務(wù)當(dāng)作其主要目標(biāo)；其三是相對(duì)獨(dú)立性，即它們擁有自己的組織機(jī)制和管理機(jī)制，有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，無(wú)論在政治上、管理上，還是在財(cái)政上，它們都在相當(dāng)程度上獨(dú)立于政府；其四是自愿性，參加公民社會(huì)組織的成員都不是強(qiáng)迫的，而完全是自愿的。民間組織的這些特征，使得它們明顯地區(qū)別于政府機(jī)關(guān)和企業(yè)組織。此外，它還有非政黨性和非宗教性的特征，即它不以取得政權(quán)為主要目標(biāo)，也不從事傳教活動(dòng)，因而政黨組織和宗教組織，不屬于民間組織的范圍?！　。ㄈ┲贫拳h(huán)境　　制度就是一系列影響人類(lèi)行為的規(guī)則或規(guī)范。新制度主義學(xué)派的主要代表道格拉斯·C·諾斯說(shuō)：“制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)，它們是決定人們的相互關(guān)系的系列約束。制度是由非正式約束（道德的約束、禁忌、習(xí)慣、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則）和正式的法規(guī)（憲法、法令、產(chǎn)權(quán)）組成的?！弊鳛橹贫鹊囊?guī)則，是業(yè)已成型的行為準(zhǔn)則，它具有相對(duì)的穩(wěn)定性和長(zhǎng)效性。構(gòu)成制度的行為規(guī)則既包括成文的規(guī)范，也包括不成文的規(guī)范；既有得到權(quán)威機(jī)關(guān)認(rèn)可并要求強(qiáng)制服從的法定制度，也包括未經(jīng)任何權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布但潛在地制約人們行為的非正式規(guī)則，也就是人們通常所稱(chēng)的“潛規(guī)則”。政治制度便是制約人們政治行為的一系列規(guī)則，它是人類(lèi)政治生活的行為準(zhǔn)則。政治制度一般由國(guó)家制定，體現(xiàn)了政府當(dāng)局的根本利益和價(jià)值取向，政府當(dāng)局借此來(lái)約束公民的政治行為。因此，與其他制度相比，政治制度更具有根本性，其約束力和強(qiáng)制性也更大，當(dāng)政治制度與社會(huì)的其他制度相沖突時(shí)，其他制度通常要讓位于它?！　∶耖g結(jié)社，即公民組成民間團(tuán)體，并以民間團(tuán)體的成員單獨(dú)地或集體地進(jìn)行活動(dòng)，通常被認(rèn)為是典型的政治行為，必然會(huì)受到國(guó)家相關(guān)制度的約束。我們把國(guó)家用以規(guī)范和制約民間組織活動(dòng)的所有正式的或非正式的準(zhǔn)則，統(tǒng)稱(chēng)為公民社會(huì)的制度環(huán)境。它包括5個(gè)方面的內(nèi)容：（1）憲法，作為國(guó)家的根本大法，憲法是公民社會(huì)合法性的基本來(lái)源；（2）法律，即國(guó)家關(guān)于民間組織的普通法律和專(zhuān)門(mén)法律；（3）行政法規(guī)，即政府行政管理部門(mén)關(guān)于民間組織的相關(guān)法令、條例、準(zhǔn)則、規(guī)定、規(guī)章等；（4）黨的政策，即作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民間組織的決定、通告、通知、意見(jiàn)、辦法、指示等；（5）非正式制度，即官方對(duì)民間組織的態(tài)度，包括各級(jí)黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)民間組織及其活動(dòng)的態(tài)度，以及散布于公民及政府中的影響民間組織活動(dòng)和作用的各種“潛規(guī)則”?！　」裆鐣?huì)受到制度環(huán)境的包圍，它的每一步發(fā)展都必然受到制度環(huán)境直接或間接的影響。各種正式或非正式的規(guī)則，對(duì)作為公民社會(huì)主體的民間組織的各個(gè)方面發(fā)揮著這樣或那樣的作用，最終塑造著公民社會(huì)的形態(tài)、特征和在社會(huì)政治生活中的角色。我們把影響公民社會(huì)的制度分解成若干要素，通過(guò)對(duì)這些制度環(huán)境要素的分析，來(lái)認(rèn)識(shí)現(xiàn)存的制度環(huán)境對(duì)中國(guó)公民社會(huì)的整體作用。這些制度環(huán)境要素主要有：對(duì)民間組織的定性和定位；關(guān)于民間組織的成立、登記或注冊(cè)的規(guī)定；對(duì)各種民問(wèn)組織的分類(lèi)及分類(lèi)管理措施；對(duì)民間組織的監(jiān)管、控制、引導(dǎo)；對(duì)民間組織的財(cái)政政策，包括資助、稅收、審計(jì)政策；干預(yù)民間組織的方式、方法、途徑；對(duì)民間組織的扶持措施和激勵(lì)政策；對(duì)民間組織的限制和處罰，包括準(zhǔn)人、資格、特許、撤銷(xiāo)或吊銷(xiāo)等；黨對(duì)民問(wèn)組織的領(lǐng)導(dǎo)等等。

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