大國(guó)策

內(nèi)容概要

中國(guó)的崛起是在失去世界政治、經(jīng)濟(jì)、文明控制權(quán)150年之后的再度崛起。在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重創(chuàng)下，世界政治、經(jīng)濟(jì)、文化、戰(zhàn)略格局面臨新一輪洗牌。在千年一遇的機(jī)遇面前，中華民族、中國(guó)國(guó)民、中國(guó)政府應(yīng)以怎樣的大戰(zhàn)略、大視野、大謀略、大胸懷應(yīng)對(duì)新的世界秩序、迎接新的挑戰(zhàn)？    中國(guó)擁有世界上最龐大的智庫(kù)機(jī)構(gòu)，如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)科學(xué)院、國(guó)家發(fā)改委、中央黨校、中央文獻(xiàn)研究室、中央黨史研究室、各高等院校、研究院所等，這些機(jī)構(gòu)作為政府“外腦”，為中國(guó)最高決策層分析全球走勢(shì)，為中國(guó)策，為國(guó)是謀。    《大國(guó)策》叢書(shū)集結(jié)當(dāng)代中國(guó)頂級(jí)“謀士”和“智囊”，把中國(guó)的發(fā)展納入國(guó)際視野和歷史視野進(jìn)行考察，立足中國(guó)崛起道路上的大戰(zhàn)略、大課題，對(duì)崛起進(jìn)程中的中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、民主、軟實(shí)力、民生、環(huán)境、能源、人口、國(guó)家安全等領(lǐng)域所涉及的戰(zhàn)略問(wèn)題發(fā)表國(guó)策諍言，直陳大國(guó)崛起進(jìn)程中的危機(jī)和挑戰(zhàn)，試圖超越西方設(shè)定的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，跨越西方現(xiàn)代化“陷阱”，提出中國(guó)崛起的大對(duì)策、大方略。

書(shū)籍目錄

法治成就大國(guó)——《大國(guó)策》系列叢書(shū)導(dǎo)言公務(wù)員，人民的“服務(wù)生”  從現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的視角看行政管理體制改革  推進(jìn)行政管理體制改革：回顧總結(jié)與前瞻思路  全球化背景下中國(guó)行政管理面臨的十大挑戰(zhàn)  行政管理全球化：中國(guó)的視角與機(jī)遇政府不應(yīng)該這么忙  中國(guó)政府公共服務(wù)：基本價(jià)值取向與綜合績(jī)效評(píng)估  政府管制以及良好政府管制的原則  能促型國(guó)家的角色——事業(yè)單位的改革與非營(yíng)利部門(mén)的轉(zhuǎn)型  中國(guó)深化事業(yè)單位改革的基本思路與步驟  研究型政府：公共管理的新愿景打開(kāi)房門(mén)決策  中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式  政府政策應(yīng)具開(kāi)放性——以牙防組事件為例  地方政府決策與公眾參與——以怒江大壩建設(shè)為例  “上有政策、下有對(duì)策”——案例分析與博弈啟示  “政策異變”及其解讀：以住房政策為例出了問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)“打板子”？  “職責(zé)同構(gòu)”批判  我國(guó)政績(jī)考評(píng)制度的結(jié)構(gòu)性偏失及其矯正  政府績(jī)效、理論期待、內(nèi)在困境與制度化構(gòu)建  我國(guó)地方政府問(wèn)責(zé)制  政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與：我國(guó)的實(shí)踐歷程與前景一個(gè)區(qū)劃，三張地圖  行政區(qū)劃改革：焦點(diǎn)、態(tài)勢(shì)及走向  從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理——政府治理形態(tài)嬗變的博弈  現(xiàn)行省級(jí)行政區(qū)劃改革  縣級(jí)政府行政改革的戰(zhàn)略選擇  中美縣政體制及其與市政關(guān)系之比較

章節(jié)摘錄

　　公務(wù)員，人民的“服務(wù)生”　　從現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的視角看行政管理體制改革　　十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，是從現(xiàn)在到2020年行政管理體制改革的總綱。它所描繪的行政管理體制改革的目標(biāo)繼承了改革開(kāi)放以來(lái)政治體制改革的基本路徑，準(zhǔn)確地抓住了制約我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與市民社會(huì)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題，在改革深度與廣度方面有進(jìn)一步拓展，體現(xiàn)了強(qiáng)烈的改革意識(shí)。這個(gè)文件是自20世紀(jì)90年代初期以來(lái)在政治與行政管理體制改革方面最系統(tǒng)、最具前瞻性的文件?！　∵@個(gè)文件提出的改革目標(biāo)，不僅涉及行政管理體制的改革，也涉及廣義的政治體制的改革，涉及國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的重構(gòu)和現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建。只有從政治體制改革的角度，尤其是從現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的角度分析這次改革的方案，才可能理解這次改革的意義，從而理解自20世紀(jì)80年代以來(lái)中國(guó)所進(jìn)行的一系列以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的改革的意義?！　⌒姓母锏睦碚摶A(chǔ)　　很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)，人們都會(huì)聽(tīng)到這樣的說(shuō)法：中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)遇到政治改革的瓶頸，如果不進(jìn)行政治改革，經(jīng)濟(jì)改革就難以深化。然而，中國(guó)需要哪些方面的政治改革？人們對(duì)此往往并無(wú)共識(shí)。對(duì)于大多數(shù)人而言，政治改革主要意味著民主化的改革。　　將政治改革與民主化聯(lián)系在一起，有其內(nèi)在的合理性，但并不全面。如果從理論的角度來(lái)分析，中國(guó)自20世紀(jì)80年代以來(lái)致力追求的政治改革面臨幾方面的任務(wù)：第一是構(gòu)建一個(gè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代國(guó)家體制；第二是使現(xiàn)代國(guó)家的權(quán)威結(jié)構(gòu)建立在民主原則之上；第三是構(gòu)建一個(gè)憲政政府框架。第一個(gè)任務(wù)涉及國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的重塑以及國(guó)家權(quán)威結(jié)構(gòu)與功能的重構(gòu)；第二個(gè)任務(wù)旨在解決現(xiàn)代社會(huì)政治權(quán)威的合法性問(wèn)題；第三個(gè)任務(wù)解決政治權(quán)力行使的方式問(wèn)題?！　o(wú)論從理論的角度還是從歷史的角度看，在這三個(gè)任務(wù)中，現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建燕基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)其他兩個(gè)任務(wù)的前提。從理論的角度看，民主化與憲政在本質(zhì)上是使國(guó)家權(quán)力的行使以人民的同意為基礎(chǔ)，以法治為原則。這顯然需要以清晰界定國(guó)家權(quán)力為前提，需要首先明確國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵與外延。從歷史的角度看，以英法等歐洲主要發(fā)達(dá)國(guó)家為例，現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的過(guò)程大致發(fā)生在15世紀(jì)之后的幾個(gè)世紀(jì)中。在現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的基礎(chǔ)上，這些國(guó)家逐步發(fā)展出憲政體制，而民主化的完成則更晚一些。英國(guó)的民主化主要是在19世紀(jì)30年代到70年代的改革進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)的。直到第一次世界大戰(zhàn)之后，婦女有了選舉權(quán)，這一過(guò)程才最后完成。　　為了理解現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的內(nèi)涵，首先有必要搞清國(guó)家的概念。在中文的語(yǔ)境下，國(guó)家至少有兩方面的含義：第一，與英文中的country相對(duì)應(yīng)，指謂一種政治單位或日政治實(shí)體，譬如中國(guó)與美國(guó)都是“國(guó)家”；第二，與英文中的state相對(duì)應(yīng)，特指不同于社會(huì)或其他組織機(jī)構(gòu)的一套獨(dú)特的制度（institution—al）形式，這種制度在社會(huì)中履行某些特定的職能。國(guó)家構(gòu)建所關(guān)注的是后一種意義上的國(guó)家?！　氖澜鐨v史的范圍看，西方近代崛起最重要的政治條件莫過(guò)于現(xiàn)代國(guó)家制度的興起?，F(xiàn)代國(guó)家制度與古希臘、古羅馬和中世紀(jì)的城邦、帝國(guó)或封建制度有重大區(qū)別。關(guān)于現(xiàn)代國(guó)家的特征，西方不少學(xué)者有過(guò)精彩分析。根據(jù)這些分析，現(xiàn)代國(guó)家的基本特征可以作如下概括。　　第一，現(xiàn)代國(guó)家體現(xiàn)為在特定領(lǐng)土上存在的一套公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，這套機(jī)構(gòu)壟斷了合法使用暴力的權(quán)力。憑借這種壟斷，一切法律的制定、懲罰的實(shí)施皆由國(guó)家掌握，而統(tǒng)一的政治與法律秩序也因此得以可能?！　〉诙?，現(xiàn)代國(guó)家對(duì)使用暴力權(quán)力的壟斷是與它對(duì)稅收權(quán)的壟斷聯(lián)系在一起的。國(guó)家不同于社會(huì)或市場(chǎng)中的其他行為者，它不依賴(lài)提供有償服務(wù)而維持自身的運(yùn)行，而依賴(lài)強(qiáng)制征收賦稅所形成的公共財(cái)政來(lái)維持公共權(quán)力的運(yùn)作?！　〉谌瑖?guó)家壟斷合法使用暴力的權(quán)力與稅收的權(quán)力，目的不在于為國(guó)家機(jī)構(gòu)自身或國(guó)家機(jī)構(gòu)的成員謀求福利，而在于為一國(guó)的人民提供“公共產(chǎn)品”。這種公共產(chǎn)品至少包括對(duì)內(nèi)提供秩序與服務(wù)，對(duì)外提供安全保障兩方面?！　?guó)家作為公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、依靠公共財(cái)政、行使公共服務(wù)職能這幾方面的特征，集中體現(xiàn)了國(guó)家的公共性。在一個(gè)社會(huì)的所有組織中，只有國(guó)家才可能具備這種完全的公共性。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的公共性，需要國(guó)家具備獨(dú)特的結(jié)構(gòu)形態(tài)。關(guān)于現(xiàn)代國(guó)家的結(jié)構(gòu)，查爾斯·梯利在《西歐民族國(guó)家的形成》中有過(guò)精彩分析：“一個(gè)控制了特定地域人口的組織如果具備下列特征的話(huà)，便是國(guó)家。（1）它與在該領(lǐng)域的其他組織產(chǎn)生了分殊（differentiated）；（2）它是自主的（au．tonomous）；（3）它是集權(quán)的（centralized）；（4）它的各個(gè)分支機(jī)構(gòu)以制度化的方式彼此協(xié)調(diào)?！薄　∥覀冇斜匾屑?xì)解剖梯利的定義，尤其是有必要重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家結(jié)構(gòu)的分殊性與自主性?，F(xiàn)代國(guó)家建立在社會(huì)分殊（differentiation）的基礎(chǔ)上，這就是說(shuō)，在社會(huì)分殊過(guò)程中產(chǎn)生了專(zhuān)門(mén)壟斷暴力的組織機(jī)構(gòu)?！斑@個(gè)組織履行所有的政治職能，而且僅僅履行政治職能”。說(shuō)得通俗一些，現(xiàn)代國(guó)家的特征就是一些特定的機(jī)構(gòu)、一批特定的人來(lái)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)公共事務(wù)。國(guó)家的“自主性”意味著國(guó)家有超越社會(huì)的權(quán)力，國(guó)家代表公共利益、公共意志，超越各種個(gè)人與群體利益。從制度的角度而言，國(guó)家結(jié)構(gòu)的分殊是國(guó)家自主性的前提條件。只有當(dāng)國(guó)家與社會(huì)分離，專(zhuān)門(mén)的人員掌握有限國(guó)家權(quán)力時(shí)，國(guó)家才可能具有“自主性”，才可能不受特殊利益的影響，代表公共利益與公共意志?！　∫虼耍诶碚撋洗嬖谝环N可能性，國(guó)家權(quán)力如果過(guò)分膨脹，過(guò)多地侵入社會(huì)領(lǐng)域，乃至消除了與社會(huì)之間的界限，國(guó)家的自主性就會(huì)受到影響。德國(guó)著名政治學(xué)家、法學(xué)家卡爾·斯密特在20世紀(jì)二三十年代分析當(dāng)時(shí)的前蘇聯(lián)以及意大利法西斯國(guó)家的結(jié)構(gòu)時(shí)注意到，在這些國(guó)家結(jié)構(gòu)中，國(guó)家權(quán)力無(wú)限擴(kuò)大，并最終完全控制了社會(huì)?！斑@將導(dǎo)致國(guó)家與社會(huì)合二為一。在這種狀態(tài)下，所有事情至少在潛在意義上都是政治的。國(guó)家因此便無(wú)法聲稱(chēng)其獨(dú)特的政治特征了”。斯密特認(rèn)為，國(guó)家存在的基本條件是國(guó)家與市民社會(huì)維持明確的區(qū)分。一旦這一區(qū)分不復(fù)存在，一旦國(guó)家干預(yù)的范圍超出“政治”領(lǐng)域，不再處理純粹的政治問(wèn)題，而是侵入社會(huì)生活領(lǐng)域，國(guó)家的自主性與獨(dú)立性就會(huì)消失。斯密特堅(jiān)信，權(quán)力外延無(wú)限的國(guó)家意味著不存在“獨(dú)立”、“自主”的國(guó)家，即不存在一個(gè)專(zhuān)門(mén)壟斷合法使用暴力權(quán)力、為社會(huì)提供公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)。在理想類(lèi)型的意義上，這類(lèi)國(guó)家與無(wú)政府主義者所追求的無(wú)政府狀態(tài)有驚人的相似之處：無(wú)政府主義的理想國(guó)家是國(guó)家的消亡與社會(huì)的自我調(diào)節(jié)；權(quán)力無(wú)限的國(guó)家的實(shí)踐是社會(huì)的消失與國(guó)家的無(wú)所不在，國(guó)家的無(wú)所不在取代了國(guó)家與社會(huì)的二分法，取代了自主的國(guó)家?！　∪绻麑?duì)世界近代的歷史作一番粗略分析的話(huà)，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，西方近代崛起的政治基礎(chǔ)是現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建。一方面，現(xiàn)代國(guó)家制度是西方主要民族國(guó)家構(gòu)建的前提與基礎(chǔ)；另一方面，現(xiàn)代國(guó)家制度為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供了政治與法律保障。　　現(xiàn)代民族國(guó)家的特征是以民族認(rèn)同作為政治共同體的基礎(chǔ)，以國(guó)家結(jié)構(gòu)作為共同體意志的代表，從而形成統(tǒng)一的民族意志與強(qiáng)大的凝聚力。從歷史的角度看，近代民族國(guó)家的構(gòu)建有兩種路徑。第一，早期民族國(guó)家的構(gòu)建的路徑是先出現(xiàn)了國(guó)家結(jié)構(gòu)，然后國(guó)家利用自己的強(qiáng)制力使國(guó)家內(nèi)部的不同族群形成一個(gè)共同的文化認(rèn)同，從而形成完整意義上的民族國(guó)家。英國(guó)、法國(guó)等國(guó)家的民族構(gòu)建過(guò)程是國(guó)家利用暴力的壟斷強(qiáng)迫少數(shù)族裔同化的過(guò)程。第二，在稍后發(fā)展的國(guó)家，民族國(guó)家的構(gòu)建走了一條不同的道路。一些具有同一民族特征的人民以民族主義為訴求，爭(zhēng)取以民族為界域構(gòu)建獨(dú)立的民族國(guó)家。德國(guó)民族國(guó)家的構(gòu)建就是這種模式。但即令如此，在民族國(guó)家構(gòu)建之后，也往往會(huì)有一個(gè)利用國(guó)家所壟斷的使用暴力權(quán)力構(gòu)塑內(nèi)部文化認(rèn)同的過(guò)程?！　‖F(xiàn)代國(guó)家制度對(duì)西方發(fā)展的另一個(gè)重要貢獻(xiàn)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供政治的與法律的保障?？梢院敛华q豫地說(shuō)，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以現(xiàn)代國(guó)家為前提的。著名經(jīng)濟(jì)史專(zhuān)家波拉尼在其著作《大轉(zhuǎn)變》中描述近代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起時(shí)指出，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是自發(fā)、自然形成的，而是人為創(chuàng)造的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生必須以某種獨(dú)特的政治、法律制度為前提。最近20多年來(lái)影響頗大的新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度條件作出了更深入的研究。根據(jù)這些研究，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要獨(dú)特的外部條件，這些條件至少包括：第一，現(xiàn)代國(guó)家，它提供市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所需要的法律條件，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，制定規(guī)范；第二，宗教、文化所提供的“信任”；第三，市民社會(huì)，尤其是規(guī)范各種群體行為的行會(huì)、中介機(jī)構(gòu)。在這三方面中，最重要的是國(guó)家。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)作需要道德與信任，因?yàn)榱己玫牡赖嘛L(fēng)俗能夠減少交易成本。但只有國(guó)家的強(qiáng)制力量能夠提供市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最基本條件，如對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、對(duì)契約的保障等。

編輯推薦

　　引導(dǎo)社會(huì)資源配置要用兩只手：政府的“有形之手”和市場(chǎng)的“無(wú)形之手”，這兩只手各有所長(zhǎng)，各負(fù)其責(zé)，所以才有“公益物品歸政府，私益物品歸市場(chǎng)”的說(shuō)法。政府什么都要管，什么都管不好，也管不過(guò)來(lái)。正在進(jìn)行中的事業(yè)單位改革，體現(xiàn)了政府在公共產(chǎn)品供應(yīng)上的角色轉(zhuǎn)變——從全過(guò)程的控制者變成引導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者。　　“閉門(mén)會(huì)議”和“開(kāi)門(mén)決策”屬于兩種不同的決策模式。閉門(mén)會(huì)議研究的往往是“A政策更優(yōu)還是B政策更優(yōu)？”而“開(kāi)門(mén)決策”能夠讓C政策也進(jìn)入決策議程。為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒(méi)有？在醫(yī)改、房改、怒江大壩等政府決策案例中，我們發(fā)現(xiàn)缺乏一個(gè)能夠讓公民直接參與公共問(wèn)題討論的渠道和制度。

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