公共行政學

內(nèi)容概要

本書系統(tǒng)地介紹了公共行政學的基本概念、核心原理和主要方法。圍繞學科特點，以公共行政組織依法管理社會公共事務(wù)為主線，對公共行政基礎(chǔ)、公共行政主體、公共行政運行、公共行政領(lǐng)域、公共行政保障、公共行政歸宿等六大方面作了分析，重點在于探索公共行政的自身發(fā)展規(guī)律及其與社會發(fā)展的耦合。    本書共分十六章，主要有：政府應(yīng)該做什么、行政結(jié)構(gòu)資源、公共服務(wù)核心、行政行為受體、行政運作與行為程式、政府經(jīng)濟資源、行政事務(wù)要件與數(shù)字形態(tài)、行政文化與行政技巧、行政剛性保障與軟性約束、公共行政評判與走向等。全書內(nèi)容新穎，結(jié)構(gòu)合理，具有語言簡潔、邏輯嚴密、材料豐富、視野開闊、可讀性強等特點，每章附有案例與討論題、思考題。    本書的適用對象為：公共管理類相關(guān)專業(yè)（行政管理、政治學與行政學、公共事業(yè)管理、人力資源管理等）和法學、經(jīng)濟學、管理學等相近專業(yè)的本科生和碩士研究生，各級行政學院、黨校和有關(guān)培訓機構(gòu)學員，各級各類公共機關(guān)公務(wù)員、非政府公共組織管理人員、公共企事業(yè)單位管理干部，以及行政管理專業(yè)自學考試等的廣大讀者。

書籍目錄

第一章　導論：走進公共行政學殿堂  第一節(jié)　公共行政概述  第二節(jié)　西方公共行政學的產(chǎn)生與發(fā)展  第三節(jié)　中國公共行政學的建立與發(fā)展  第四節(jié)　公共行政學的主要內(nèi)容與研究方法  案例　政府如何破解12道民生“考題”第二章　行政職能：政府應(yīng)該做什么  第一節(jié)　行政職能概述  第二節(jié)　行政職能的構(gòu)成  第三節(jié)　西方國家行政職能的演變  第四節(jié)　轉(zhuǎn)型期中國行政職能的轉(zhuǎn)變  案例　從“項目最少”邁向“時效最快”的行政審批改革第三章　行政組織：行政結(jié)構(gòu)資源  第一節(jié)　行政組織概述  第二節(jié)　行政組織結(jié)構(gòu)  第三節(jié)　行政組織體制與變革  第四節(jié)　非政府組織  案例  如此機構(gòu)“增長”怎么得了？  第四章　行政領(lǐng)導：公共服務(wù)核心  第一節(jié)　行政領(lǐng)導概述  第二節(jié)　行政領(lǐng)導的四位一體與群體結(jié)構(gòu)  第三節(jié)　行政領(lǐng)導者的素養(yǎng)、方法與藝術(shù)  案例　“市長熱線”熱人心第五章　公務(wù)員：行政行為受體　第一節(jié)　公務(wù)員與公務(wù)員制度概述　第二節(jié)　公務(wù)員制度的發(fā)展與特點　第三節(jié)　公務(wù)員的管理基礎(chǔ)　第四節(jié)　公務(wù)員的“進”、“管”、“出”管理　案例英國公務(wù)員廉潔的制度保證第六章　行政決策：行政運作選擇  第一節(jié)　行政決策概述  第二節(jié)　行政決策的程序與方法  第三節(jié)　行政決策模式  第四節(jié)　行政決策的科學化民主化  案例　掐住政府形象工程的“七寸”　　大李的意見為何得到一致贊同？第七章　行政執(zhí)行：政府行為程式　第一節(jié)　行政執(zhí)行概述　第二節(jié)　行政執(zhí)行過程　第三節(jié)　行政執(zhí)行環(huán)節(jié)　　第四節(jié)　公共政策　案例  惠及兩億多城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的基本醫(yī)療保險制度改革啟動第八章　公共財政：政府經(jīng)濟資源　第一節(jié)　公共財政概述　第二節(jié)　國家預(yù)算　第三節(jié)　公共收入　第四節(jié)　公共支出　第五節(jié)　公共財政管理體制　案例  重慶開創(chuàng)全國先河：追加預(yù)算要聽證第九章　機關(guān)管理：行政事務(wù)要件  第一節(jié)　機關(guān)管理概述  第二節(jié)　機關(guān)管理的內(nèi)容  第三節(jié)　機關(guān)后勤管理  第四節(jié)　機關(guān)管理現(xiàn)代化  案例　怎么又掉進了“會?！?？　　政府管理過程的信息化第十章　  電子政府：數(shù)字行政形態(tài)  第一節(jié)　電子政府概述  第二節(jié)　電子政府的構(gòu)成與功能  第三節(jié)　外國電子政府的發(fā)展與經(jīng)驗  第四節(jié)　我國電子政府的發(fā)展策略  案例　“中國上?！保菏澜?1城市評比綜合第三第十一章　行政文化：公共行政靈魂  第一節(jié)　行政文化概述  第二節(jié)　行政倫理  第三節(jié)　行政精神  第四節(jié)　行政文化創(chuàng)新  案例　“蘭州模式”治政理事創(chuàng)新風第十二章　行政方法：公共行政技巧  第一節(jié)　行政方法概述  第二節(jié)　行政基本方法  第三節(jié)　行政技術(shù)方法  案例　用法律為政府糾錯——浙江12位農(nóng)民狀告省長勝訴第十三章　行政法治：行政剛性保障  第一節(jié)　行政法治概述  第二節(jié)　行政法治的內(nèi)容  第三節(jié)　中國行政法治的建構(gòu)  案例　喝本地酒與紅頭文件第十四章　行政責任：行政軟性約束  第一節(jié)　行政責任概述  第二節(jié)　行政責任的確定　第三節(jié)　行政責任的實現(xiàn)路徑：建設(shè)責任政府　案例　瀆職犯罪輕刑化現(xiàn)象的思索第十五章　行政效率：公共行政評判　第一節(jié)　行政效率概述　第二節(jié)　行政效率的測定　第三節(jié)　行政效率的提高　第四節(jié)　行政績效評估　案例　公眾評議政府的價值意蘊第十六章　行政發(fā)展：公共行政走向  第一節(jié)　行政發(fā)展概述  第二節(jié)　行政發(fā)展的動因與途徑  第三節(jié)　當代中國行政發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)  第四節(jié)　當代中國行政發(fā)展的走向  案例  天津市南開區(qū)實行“超時默許”新機制參考文獻后記

章節(jié)摘錄

第一章 導論：走進公共行政學殿堂公共行政關(guān)注的是行政機關(guān)等公共行政組織所涉及的社會公共事務(wù)問題。公共行政學是一門以現(xiàn)代公共行政活動及其規(guī)律為研究對象的科學，目的在于追求行政績效最大化和最佳化。公共行政學自1887年在美國誕生以來，經(jīng)過眾多行政學家的努力，不斷得到發(fā)展和完善，尤其是進入20世紀80年代以后，為應(yīng)對全球化、知識化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化和國際競爭的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的公共行政管理范式被新公共管理和新公共服務(wù)范式所取代，公共行政學發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。中國自20世紀80年代以來，公共行政學研究在恢復的基礎(chǔ)上順應(yīng)了國外公共行政變革和公共行政范式創(chuàng)新的潮流，學科建設(shè)取得了多方面的成效，逐漸形成中國特色的公共行政學體系。第一節(jié) 公共行政概述一、行政與公共行政的含義公共行政學是一門從國外引進的學科。雖然行政實踐古已有之，但作為一門學科，則始于19世紀末20世紀初的美國，英文為PublicAdministration，中文譯名有行政學、行政管理學、公共行政學、公共行政管理學、公共事務(wù)管理學、公共管理學等。國外也有行政科學（PublicAdministrationSciences）之說，包括與行政有關(guān)的學科如行政學、行政法學等。一般認為，最早使用“行政學”一詞的是普魯士政治家、行政法學家海因里希?弗里德里?！た枴な诽挂蚰芯簦?856年出版《國家學說體系》一書，書中多涉及行政管理方面的內(nèi)容，該書在1865年增改后所用書名為《行政學》，實際上，他研究的重點是行政法學。作為一個公共行政的概念，“行政學”一詞由美國學者威爾遜于1887年在《政治科學季刊》發(fā)表的《行政學之研究》（TheStudyofAdministration）一文中所使用，主張政治與行政分離，第一次明確提出應(yīng)該把公共行政當作一門獨立的學科來進行研究，該文被公認為公共行政學的發(fā)端。要了解公共行政學，必須首先弄清行政和公共行政的概念?！靶姓币辉~，在國內(nèi)外有久遠的歷史。在中國，《左傳》有“行其政事”、“行其政令”的記載?！妒酚洝ぶ芏Y》有“召公、周公二相行政，號曰‘共和”’的記載。在史籍中出現(xiàn)的“行政”概念，其含義很清楚，是指管理國家的政事。在西方，最早提出“行政”概念的是古希臘思想家亞里士多德?，F(xiàn)今國際普遍采用的《社會科學大辭典》對“行政”的解釋是：國家事務(wù)的管理。馬克思從行政的本質(zhì)角度對行政作了闡述，認為“所有的國家都在行政機關(guān)無意或有意地辦事不力這一點上去尋找原因，于是它們把行政措施看作改正國家缺點的手段。為什么呢？就因為行政是國家的組織活動”。把“行政”稱為“國家的組織活動”，包含兩方面的因素：行政是一種國家活動，不是一般的社會組織對其事務(wù)的管理；行政不同于其他機關(guān)的活動，是一種有組織的管理活動，管理的主體是國家行政機關(guān)。然而，對于什么是行政，人們歷來有不同的解釋?！靶姓边@個概念，在行政現(xiàn)象已有幾千年的歷史和行政學建立已有100多年歷史后的今天，仍未有一個在世界范圍內(nèi)所公認的、確切的統(tǒng)一定義，說明行政的復雜性、多樣性和綜合性，以及行政具有怎樣的生命活力。100多年來，世界上各國的政治學家、管理學家、行政學家、法學家等從不同的角度給行政下過許許多多的定義。從歷史發(fā)展的過程來看，早期的定義側(cè)重于“政治”層面，而后側(cè)重于“管理”層面，再后來則側(cè)重于“法律”層面。從政治的角度來考察行政。這種政治行政觀又分為兩種觀點：一是注重從一定社會的政府組織的分工關(guān)系上確定行政的特性；二是從政治權(quán)力的運用上說明行政的特性。但不論側(cè)重何方，政治概念在這里均是至關(guān)重要的。第一種觀點提出，一個政治體系中存在三個基本的部門，這就是立法機構(gòu)、行政機構(gòu)和司法機構(gòu)。這三個部門相互分工、相互協(xié)作，構(gòu)成一個完整的政治體系，行政只是其中的一個部門。美國行政學者魏洛比提出：“行政是政府組織中彳亍政機關(guān)所管轄的事務(wù)。”這是一種較為典型的說法。但在一定的社會中，行政活動絕不限于政治意義上的行政部門，在立法部門、司法部門以及其他各類部門中，廣泛存在著行政活動和行政關(guān)系，行政學研究不能將這些活動和現(xiàn)象排除在外。第二種觀點認為，行政是對政治中一部分特別事務(wù)的管理或方案的執(zhí)行，是政府人員推行政府功能的行動，如為實現(xiàn)政治方略制訂詳細的計劃，制定法規(guī)，推動為實現(xiàn)目標而展開的各項活動等。這一觀點基本上劃定了行政的范圍?？梢?，從政治的角度來探討行政的定義，就是從國家政治關(guān)系和政治權(quán)力運作中為行政劃出一定的范圍。從管理的角度來考察行政。持這種管理行政觀的人主要是科學管理運動興起以后的一些行政學者。管理角度的觀點側(cè)重以行政的技術(shù)、程序和方法看問題。美國芝加哥大學教授懷特認為：“行政是實現(xiàn)或執(zhí)行公共政策時的一切動作”，是“為完成特定的目標而對許多人所作的指揮、協(xié)調(diào)和控制。”西蒙、斯密斯伯格和湯普森的定義最為廣泛，他們認為，行政是“若干人為達到共同目的所作的合作的集體行動”，是“為達到共同的目的，如何選擇所使用的方法，如何選用工作人員并使之協(xié)調(diào)工作，如何分配權(quán)力使之完成在團體中的特定工作，并與他人和諧地努力。”這些觀點從科學管理的原則出發(fā)看待行政，將行政理解為一個包括政治、其他公共權(quán)力機關(guān)甚至工商社會組織等有著較為廣泛的內(nèi)涵和外延的概念。后來，人們稱這種觀點為廣義的行政概念。從法律的角度來考察行政。在20世紀70年代，西方國家在走出“滯脹”以后，加速了現(xiàn)代化的步伐，法制化已成為這一時代政府管理的根本特征。因此，一些學者從法律的角度來確定行政的含義。戈登認為，“行政可定義為與執(zhí)行立法機關(guān)、行政部門和法院所采用或頒布的法律及其他規(guī)定相聯(lián)系的一切過程、組織和個人”。羅森布盧姆認為，行政是“運用管理、政治以及法律的理論和過程來實現(xiàn)立法、行政以及司法部門的指令，為整個社會或者社會的局部提供所需的管制與服務(wù)功能”。為此，羅森布盧姆教授進一步總結(jié)了公共行政的發(fā)展途徑，認為基本途徑有三種：管理途徑（包括傳統(tǒng)管理途徑和新公共管理途徑）、政治途徑、法律途徑，這些途徑在價值、組織結(jié)構(gòu)、對人的認識、認知模式、預(yù)算、決策觀和政府職能特征等方面具有各自的視角，具體見表1—1。我們認為，現(xiàn)代意義上的公共行政是指公共行政組織依法行使公共權(quán)力對社會公共事務(wù)進行組織和管理的活動。公共行政包括“公共”和“行政”兩個方面。從公共方面看，公共行政是公共行政組織整合社會資源，滿足社會公共需要，實行公共利益，處理公共事務(wù)而進行的管理活動?！肮病钡膬?nèi)涵包括：（1）公共權(quán)力。行政權(quán)力是人民賦予的，為人民服務(wù)并受人民監(jiān)督。公共行政組織（這里主要指政府）的公共權(quán)力來源于人民的授權(quán)，人民可以通過公決直接民主來制約公共權(quán)力。政府公共權(quán)力受立法機關(guān)所通過的法律的制約，政府必須依法行政。政府公共權(quán)力還受司法部門的監(jiān)督和制約。（2）公共需要與公共利益。公共行政存在和發(fā)展的依據(jù)是社會公共需要及其發(fā)展變化。政府存在的目的是為了滿足社會公共需要，實現(xiàn)公共利益，政府是公共利益的代表者和保護者。（3）公共資源。政府管理必須投入資源和產(chǎn)出資源，政府對社會的管理必須以有效地整合整個社會資源為基礎(chǔ)。政府要善于利用政府機制、市場機制和社會自治機制三種機制，充分利用公共資源。（4）公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。為人民服務(wù)，對人民負責，是政府的主要職責，政府活動的主要目的是為社會全體公民提供全面而優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，為社會提供公正、公平的公共服務(wù)。政府不提供私人產(chǎn)品。（5）公共事務(wù)。政府活動的核心是對公共事務(wù)的處理，公共事務(wù)涵蓋了政治管理、經(jīng)濟管理、社會管理、文化管理等各個方面和各個領(lǐng)域。政府在公共事務(wù)的管理上才是權(quán)威，私人事務(wù)不屬于政府的管理管轄范圍，在私人事務(wù)上政府不是權(quán)威。（6）公共責任。政府的公共責任分為政治責任、法律責任、道德責任、領(lǐng)導責任和經(jīng)濟責任五個方面。政治責任是指政府要對政黨機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)負責，對公眾、民主政治負責；法律責任是指政府及其工作人員要承擔違法行政的法律后果；道德責任要求政府是一個廉價政府和廉潔政府，政府工作人員要勤政廉潔；領(lǐng)導責任是政府及其工作人員對其行政決策的失誤負領(lǐng)導責任并承擔后果；經(jīng)濟責任是政府必須嚴格按公共預(yù)算辦事，講究政府行為的績效。（7）公平、公正、公開與公民參與?！肮竦谝弧钡脑瓌t是公共行政的核心原則。公民在公共決策上享有知情權(quán)和顧問權(quán)。公共行政應(yīng)追求社會分配的公平與公正，應(yīng)增加透明度，有利于人民的廣泛參與。（8）公共監(jiān)督。這是對公共行政的外在約束。公共行政職責體現(xiàn)為公共權(quán)力，而公共權(quán)力是社會特別稀缺的公共資源，擁有這一權(quán)力的行政人員有利用手中權(quán)力交換其他社會資源的潛在可能性。所以，對公共權(quán)力必須進行監(jiān)督，除了權(quán)力擁有者要自我監(jiān)督外，應(yīng)接受公共監(jiān)督，具體包括立法、司法、選舉、媒體、公眾輿論、各黨派團體等的制約行為。從行政方面看，公共行政是公共行政組織制定和實施公共政策，組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等一系列基本的管理活動的總和。決策活動包括公共決策，做出行政計劃，確定行政目標等方面。組織活動包括組織機構(gòu)的建立，組織職責的劃分與目標體系的建立，規(guī)章制度的建立與預(yù)算體系的確立，人員的配備，公共部門的人力資源（公務(wù)人員）開發(fā)，非正式公共組織的管理等內(nèi)容。協(xié)調(diào)活動包括政府（公共行政組織）與市場關(guān)系的協(xié)調(diào)，政府與社會關(guān)系的協(xié)調(diào)，政府之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，政府部門之間關(guān)系的協(xié)調(diào)，政策執(zhí)行過程的溝通與協(xié)調(diào)等五個方面的內(nèi)容?？刂苹顒又饕笇π姓C關(guān)的監(jiān)控，包括內(nèi)部的自我控制機制，以及立法機關(guān)、司法機關(guān)、政黨與群眾團體、新聞媒體等外部力量對公共行政的監(jiān)控機制等。監(jiān)督活動是指各類監(jiān)督主體依法對公共行政組織及其公務(wù)人員的行政行為所實施的監(jiān)察、督查、督導活動。由此，公共行政具有五大基本要素。第一，公共行政的基礎(chǔ)是公共行政權(quán)力。公共權(quán)力是國家權(quán)力，它是以政治合法性為基礎(chǔ)的，具有權(quán)威性和約束力?！靶姓芾淼纳€就是權(quán)力”。公共行政運用社會公共權(quán)力，制定和執(zhí)行正確的社會公共政策，提供或組織提供社會公共產(chǎn)品和服務(wù)，以解決社會公共問題，滿足社會公共需要，調(diào)節(jié)和控制社會生活。公共行政管理就是憑借國家權(quán)力進行管理，公共行政管理活動過程實際上就是公共權(quán)力的行使過程。政府對社會公共事務(wù)的管理，主要是通過制定和執(zhí)行正確的社會公共政策來進行的，而不是干預(yù)具體的社會、經(jīng)濟和文化事務(wù)。第二，公共行政的主體是公共行政組織。所謂公共行政主體，是指執(zhí)掌公共行政權(quán)力，承擔公共管理職能的組織。這類組織以實現(xiàn)社會公共利益為目標，以提供社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為基本職能。其特殊性就在于它的公共性。根據(jù)產(chǎn)生的依據(jù)，主要分為職權(quán)性和授權(quán)性的公共行政主體。前者是根據(jù)《憲法》和《組織法》的規(guī)定，自產(chǎn)生起就具有公共行政主體資格的行政主體；后者是根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)而具有公共行政主體資格的行政主體。從對社會公共事務(wù)領(lǐng)域所發(fā)生的作用來看，職權(quán)性的公共行政主體有著結(jié)構(gòu)嚴密、分級有序、分工協(xié)調(diào)的組織體系，管理著十分廣泛的社會事務(wù)，因而它是主要的公共行政主體。但是，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，社會事務(wù)管理向社會的回歸，將會有越來越多的社會組織因法律法規(guī)的授權(quán)而成為授權(quán)性的行政主體。第三，公共行政的客體是社會公共事務(wù)。公共事務(wù)是指社會成員為保證社會生活正常、有序進行而共同要求處理和實現(xiàn)的事務(wù)。它涉及社會生活的所有方面，如維護國家主權(quán)和領(lǐng)土完整、國家安全、社會秩序，發(fā)展經(jīng)濟、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，開展社會公共服務(wù)等。社會公共事務(wù)一般具有公益性、非營利性和規(guī)模性等特性。其內(nèi)容以其范圍大小可分為國家事務(wù)、地方事務(wù)、跨行政區(qū)域的地方事務(wù)和公民事務(wù)。從內(nèi)容上講，包括公共問題、公共項目、公共資源、公共行為等。社會公共事務(wù)與社會成員個人事務(wù)相對應(yīng)，涉及普遍社會成員生產(chǎn)和生活的事務(wù)。這些事務(wù)單憑個別社會成員難以解決，因此必須依靠公共行政組織的力量。社會公共事務(wù)的存在是公共組織存在的前提。由于人是社會性存在的，只要有人類社會存在，就必然存在社會公共事務(wù)，而有社會公共事務(wù)，就必然需要公共組織來發(fā)揮作用。第四，公共行政的方式是依法行政。公共行政涉及的是社會公共事務(wù)，因此，它必然與社會成員的利益密切相關(guān)。公共行政組織行使權(quán)力作用于社會公共事務(wù)時，對社會成員個體利益具有兩種截然相反的態(tài)度。其一是使社會個體的利益單純地屈從于自己的意志，作為社會的管理者，公共行政組織可以按照自己的意志隨意行政。其二是按照“無法律無行政”的原則，使自己的行政行為符合有權(quán)機關(guān)制定的法律規(guī)范，為社會個體設(shè)定義務(wù)，或者限制社會個體的自由，不能任由自己的意志，而是必須遵循法律規(guī)范的規(guī)定?，F(xiàn)代社會以依法行政為其特征。依法行政，既是保護公共行政管理對象合法權(quán)益的前提，又是規(guī)范和制約行政行為，防止任意行政的必要條件。第五，公共行政的實質(zhì)是公共行政組織對社會公共事務(wù)的組織和管理活動。這種組織與管理，如同其他組織的組織與管理一樣，是一個計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督的過程，它為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，維護和實現(xiàn)公共利益。

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